鄂尔多斯市人民政府关于公布《鄂尔多斯市城镇供热管理办法》的通知
内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府
鄂尔多斯市人民政府关于公布《鄂尔多斯市城镇供热管理办法》的通知
各旗区人民政府，康巴什新区管理委员会，市人民政府各部门，各直属单位，各大企事业单位：
《鄂尔多斯市城镇供热管理办法》已经市人民政府2011年第6次常务会议研究通过，现予公布，请遵照执行。
二〇一一年六月二十四日
鄂尔多斯市城镇供热管理办法
第一章 总则
第一条为加强城镇供热管理,保障生产企业、经营企业和热用户的合法权益，促进供用热市场有序发展，根据国家相关法律、法规和《内蒙古自治区城镇供热条例》制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事城镇供热规划、勘察、设计、建设、经营、设施管理维护及相关管理活动的单位、个人，以及热用户均须遵守本办法。
第三条本办法所称城镇供热是指利用热电联产、区域锅炉（燃煤、燃汽、燃油）等所产生的蒸汽、热水和工业余热、地热等热源，通过管网为热用户有偿提供生产和生活用热的行为。
本办法所称热源单位，是指为供热经营企业提供热能的单位。
本办法所称供热单位，是指利用热源单位或自身生产的热能，依据合同有偿向热用户供给生产、生活所需热能的单位。
本办法所称热用户，是指依据合同使用供热单位供给的生产、生活所需热能的单位或者个人。
第四条 城镇供热实行统一规划和管理，建立完善的供热管理机制和供热保障体系，优先发展集中供热，逐步取消分散锅炉供热。
第五条 市人民政府授权的供热主管部门负责本行政区域内城镇供热的管理工作，并根据市人民政府的授权，负责城镇供热特许经营的具体实施，同时履行以下责任：
（一）监督获得特许经营权的企业履行法定义务和协议书规定的义务；
（二）对获得特许经营权企业的经营计划实施情况、产品和服务的质量以及安全生产情况进行监督；
（三）受理公众对获得特许经营权企业的投诉；
（四）向政府提交年度特许经营监督检查报告；
（五）在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目；
（六）城镇供热新建、扩建、改建工程相关审批手续的协调。
（七）城镇供热基础数据的收集、管理及统一调度、集中指挥。
（八）协议约定的其他责任。
第六条市规划、建设、安全生产监督管理、质量技术监督、发改、环境保护等部门应当按照各自职责，配合供热主管部门做好城镇供热相关工作。
第七条 本市行政区域内供热行业，以及与供热行业相关的企事业单位、团体、知名人士、专家学者，按自愿原则组成地方性、非盈利性的供热行业协会。应当依法维护会员单位的权益，依章规范会员单位行为，坚持和维护行业公平竞争，培育和规范供热市场。
第八条 鼓励研究、开发、推广和有计划地应用供用热新能源、新技术、新材料、新设备，加快推行分户计量用热，提高供热服务质量。
第二章 规划与建设
第九条 城市供热规划应当符合城市总体规划，按照合理布局、统筹安排的原则编制。经批准的城市供热专项规划，应当纳入本市城市总体规划;旗区供热专项规划应当纳入本旗区的总体规划。供热规划一经纳入总体规划，不得擅自更改。
城镇新区建设和旧区改造，规划、国土资源部门应当按照供热专项规划的要求，预留供热设施建设用地。
城镇新区开发、旧城改造、道路建设等不得侵占或擅自改变供热发展规划确定的热源、供热管网、热力站等城镇供热设施用地。
第十条 新建、改建、扩建的城镇供热工程，必须符合城镇供热规划，并依据本办法履行基本建设程序。
城镇供热规划范围内的新建、改建、扩建工程，其配套的供热设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时验收。
市供热主管部门应当会同有关部门编制城市供热专项规划;供热专项规划根据经济社会发展需要编制，并与土地利用总体规划相衔接，经专家论证，按照国家有关规定批准后由本级人民政府组织实施。
旗区级以上人民政府供热行政主管部门应当会同有关部门，根据节能减排的要求和城乡总体规划，编制本行政区域供热专项规划，经组织技术论证后，按照规定程序批准后组织实施。
第十一条 建设城镇供热工程应当依据招投标办法的规定确定勘察、设计、施工、监理单位，承担供热工程勘察、设计、施工、监理的单位和个人应当具有相应的资质和执业资格，并严格执行国家和自治区有关供热以及计量技术的规范和标准。
涉及供热的新建、改建、扩建建设工程，建设单位应当向供热主管部门提供供热计量、采暖方式、审查合格的供热设施施工图和与供热单位签订的供用热合同等资料，经供热主管部门审核同意并出具审核意见后，方可办理建设工程施工许可证。
第十二条 城镇新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供热设施的，应当逐步推行设计、安装具有分户计量及室温调控功能的采热系统，实行分户计量收费，计量及温控装置费用计入房屋建造成本，并预留安装热量表位置，由供热单位通过招标程序统一采购、安装，现有采暖房屋也要逐步进行分户控制、节能改造，所需费用由市人民政府、供热单位和热用户按比例承担。
第十三条 新建小区庭院热网施工图由开发商组织设计，供热单位对施工图进行审核，庭院热网由供热企业组织施工，供热单位将庭院热网预留至用户单元门口阀门井处，热网碰接由建设单位组织实施，费用由热用户承担。
第十四条 涉及供热的建设工程，建设单位组织竣工验收时，应当包括供热分户控制计量工程内容，并邀请供热单位参加。供热单位应当查验供热设施是否合格。未经查验或者经查验不合格的，不得投入使用。
供热单位应对一次热网、庭院热网和室内热网及设施，从规划设计、建设要求方面提出规范合理的节能降耗意见，合理布局热能，达到合理供热效果。
建设单位在供热工程竣工验收合格之日起三十日内，向供热主管部门备案，并在三个月内向城建档案管理机构移交完整的工程档案。
第十五条 新接暖用户按相关规定交纳建设资金。由建设单位向供热单位缴纳，供热单位负责热源和外管网（包括小区庭院热网）建设。建设单位负责室内管网的建设。
新建用户热力站的建设用地及土建（包括前强电、弱电、给水、排水）由建设单位提供和实施，供热单位按照国家招投标有关规定负责设备采购及安装，费用由建设单位承担；热力站的日常管理、运行、维护由供热单位负责，费用由热用户承担。
城镇供热新建、改建、扩建工程所用材料设备，供应商应到供热管理部门登记备案，方可参加企业组织的招投标活动。
第三章 供热设施管理
第十六条 供热管理机构应当对供热设施重点部位划定安全保护范围，热源或供热单位应当在安全保护范围内设置安全警示标识，并采取相应的安全保护措施。
第十七条 在重点供热设施安全保护范围内，禁止擅自修建建筑物、构筑物或者从事挖掘、打桩、爆破等影响供热设施安全的行为。
第十八条任何单位和个人不得从事下列妨碍供热管网正常运行的行为：
(一)擅自改装、拆除、移动公共供热设施;
(二)向供热阀门井、管沟排放污水或者倾倒垃圾、液体和其它有害物质;
(三)擅自连接或者隔断供热管网和其它供热设施;
(四)擅自并网增容或者改变供热设施使用性质和运行方式;
(五)损坏或者擅自挪动、改动热力计量仪表及其附件;
(六)其它损坏供热设施的行为。
第十九条 建设工程开工前，建设单位应当向供热单位或热源单位等相关单位查询供热设施以及地下管网分布情况。建设工程可能影响供热设施安全的，建设单位应当按照与热源单位或者供热单位商定的保护措施施工。
第二十条 供用热设施应当定期检查、维修、养护和更新，确保安全运行。维修养护、更新责任和费用，应当按照下列原则划分：
(一)从热源单位出口到各热力站的供热设施，由热源单位和供热单位按照产权承担相应的维修养护、更新责任和费用;
(二)热力站出口到采用分户控制供热的居民用户的入户阀门(包括阀门、热计量表等)或者到尚未实施分户供热(单管循环管网供热)的居民用户以及非居民用户的单元或者楼栋入户阀门井(包括阀门)的供热设施由供热单位承担维修养护、更新责任，费用支出使用供热管网维修、养护、更新保障资金。由市、旗区人民政府财政投资更新的供热设施的维修养护责任由市、旗区人民政府确定;
(三)采用分户控制供热的居民用户，以入户阀门为分界点，入户阀门到室内的供热设施由房屋所有人承担维修养护、更新责任和费用。尚未实施分户供热(单管循环管网供热)的居民用户以及非居民用户，以单元或者楼栋入户阀门井为分界点，单元或者楼栋入户阀门井到室内入口处的共用供热设施由房屋所有人共同承担维修养护、更新责任和费用;室内的供热设施由房屋所有人承担维修养护、更新责任和费用。
第二十一条 建立城镇供热保障资金制度，保障资金由供热主管部门统一管理，城镇供热保障资金的使用范围包括：
（一）城镇供热突发事件的应急保障；
（二）供热管网历史遗留问题的解决；
（三）全市供热应急煤炭的储备；
（四）市人民政府研究决定的其它供热应急保障事项。
维修、养护、更新保障资金按照以下方式筹集：
1.每年由市、旗区两级财政安排专项资金;
2.国家、自治区和市人民政府规定的其它资金。
第四章 供热与用热
第二十二条 本市供热经营实行特许经营制度。供热主管部门应当按照国家有关规定，核发供热特许经营许可证。
第二十三条 新设立供热单位应当符合下列条件，并向供热主管部门申请领取供热特许经营许可证后，方可从事供热经营活动：
(一)有可靠、稳定的热源;
(二)有符合国家标准且与供热规模相适应的供热设施;
(三)有与供热规模相适应的资金;
(四)有固定的、符合安全条件的经营场所;
(五)有与供热规模相适应的专业技术人员;
(六)有完善的安全、生产管理制度和服务规范;
(七)有与供热规模相适应的抢险抢修队伍及其设备;
(八)法律、法规规定的其它条件。
本办法实施前设立的供热单位符合前款规定条件的，供热主管部门应当核发供热特许经营许可证;不符合条件的，限期整改。
第二十四条 供热主管部门应当建立供热单位综合信用评价制度，对供热企业综合信用状况实行动态监控管理。
第二十五条 供热单位在特许经营期间不得擅自转让或者出租供热特许经营许可证，不得擅自处置供热设施。
第二十六条 供热单位应当每年将供热设施的基本状况、供热范围和面积以及经营状况向供热主管部门备案。
第二十七条 热源单位与供热单位、供热单位与热用户之间应当分别签订供用热合同。供用热合同的格式和内容应当符合国家和自治区的有关规定。
第二十八条 本市采暖期为当年10月15日至次年4月15日。市、旗区人民政府可以根据气象和当地实际情况确定调整和公布采暖期起止时间。延长采暖期的供热费用由政府按照本行政区域标准给予供热单位补贴。
第二十九在采暖期内，住宅热用户的卧室、起居室、卫生间温度不得低于18℃。
非住宅热用户的室内最低温度由供用热双方在供用热合同中约定。
第三十条 供热单位应当按照国家相关技术规范，对热用户室温随机进行检测。检测结果需经热用户签字后建档，并上报供热主管部门备案。供热主管部门应当对检测结果和建档工作进行抽查。
检测室内温度时，监测点应距离地面1.2米左右。测温仪应是质量技术监督局制定的测量器具。监测点分布在房间的中央。测温时必须关闭室内门、窗；监测点距离墙壁不小于0.5米；监测点应离开冷、热源不小于0.5米的距离，如达不到要求，则必须采取热辐射屏蔽措施；监测点的感温元件不可以被阳光直射；室内无人员移动。
第三十一条 热用户认为室内温度未达到规定标准的，可以向供热单位投诉。供热单位应当向热用户出具标明受理时间和内容的书面凭据，并在接到投诉之时起二十四小时内进行测温。如室温低于规定温度，属于供热单位责任的，供热单位应当及时予以解决。
第三十二条 供热单位与热用户对室温是否达到标准存在争议的，可以向供热主管部门投诉，由供热管理机构委托有资质的机构鉴定确认，费用由责任方承担。
第三十三条 因下列原因造成热用户室内温度未达到规定标准的，供热单位不承担责任：
（一）擅自改变室内供热设施、扩大供热负荷的;
（二）室内供热设施不能正常使用的;
（三）门窗不保温的、棚户区未按照设计要求加装保温层的；
（四）室内装修或者其它设施严重遮挡散热器的;
（五）未按规定交纳采暖费的；
（六）发生极端气候超出供热设施设计规范确定的室外计算温度的；
（七）发生不可抗力事件，造成无法正常供热的；
（八）因电力公司或水务公司发生故障而造成无法供热的；
（九）因热用户造成的其它原因。
第三十四条 供热单位对热用户投诉温度未达到规定标准问题未采取措施解决的，热用户可以向供热管理主管部门投诉或者向人民法院提起诉讼。
供热主管部门应当对供热质量和服务进行检查监督，设置热用户投诉电话。在接到投诉当日与供热单位协调督办，并将协调督办结果在两日内反馈热用户。
第三十五条 热用户应当对室内的供热设施进行日常维修养护，确保供热设施的完好和安全。
需要改变室内供热设施、扩大供热负荷的，应当征得供热单位的同意，并办理相关手续。
第三十六条 热用户改变室内供热设施时，不得影响其它热用户正常用热。造成其它热用户不能正常采暖的，由责任方负责修复。
第三十七条 任何单位或者个人不得从采暖设施中取用供热循环水。
第三十八条 热用户需要停止或者恢复用热的，应当在采暖期开始前两个月告知供热单位，并办理相关手续。
停止用热应当以一个采暖期为停用时间单位。停止用热后热用户不得擅自恢复用热。
停止用热的房屋，用户要采取必要的保温、防寒措施，因停热造成室内设施损坏的，由用户负责。
第三十九条 停止用热的热用户应当向供热单位交纳热费总额百分之三十的基本热费。
第四十条 热用户有下列情形之一的，不得停止用热:
(一)新建住宅第一年交付使用的;
(二)供热系统不具备分户控制供热条件的;
(三)危害共用设施安全运行或者相邻热用户正常用热的。
第五章 热费管理
第四十一条 供热价格实行政府定价。供热价格根据供热单位的申请、社会承受能力和供热成本变动情况调整，并由价格主管部门按照规定权限和程序报批。
调整供热价格应当采取召开听证会和向社会公示等方式，广泛听取各方面意见。
第四十二条 市、旗区人民政府应当组织审计部门对供热单位的生产成本和经营情况进行审计。审计结果作为调整供热价格的参考依据。
第四十三条 供热单位应当按照价格主管部门公布的供热价格收取热费，并出具税务部门统一监制的票据。
第四十四条 供热单位应当根据热用户的分布状况，设立方便热用户交费的收费点，或者委托银行机构代收热费。对直接交费有困难的，供热单位应当上门收费，并出具相关证件。
第四十五条 热费按照房屋的建筑面积收取。以热计量表为依据收取热费的，收费办法由市人民政府根据国家和自治区有关规定制定。
民用建筑层高超过3.0米的，每超过0.1米（不足0.1米的按照0.1米计算），加收热价的百分之三；非民用建筑层高超过4.0米的，每超过0.1米（不足0.1米的按照0.1米计算），加收热价的百分之四，公益性建筑加收至百分之百为止。
第四十六条 热费以预付方式缴纳。
热用户应当在每年采暖期开始前一个月内缴纳本采暖期的热费；新建住宅第一年交付使用的，热费由建设单位统一代为收取。
一次缴纳确有困难的，与供热单位约定，可以在本采暖期内分期缴纳。分期交纳的，首次交纳不少于全额热费的百分之五十。
第四十七条 对享受最低生活保障的热用户实行热费政府补贴。补贴办法由市人民政府制定。
第四十八条 热用户逾期未交纳热费的，按照下列规定处理：
(一)自采暖期开始十五日起，供热单位按照所欠热费总额的千分之三，按日加收滞纳金，但滞纳金不应当超过所欠热费总额;
(二)分户控制供热的热用户自采暖期开始十五日内仍未交纳热费的，供热单位可以对其停止供热，但不得损害其它热用户的用热权益。停止供热情况应当及时报供热主管部门备案。
第四十九条 供热单位不得因某热用户欠缴热费而停止向其它热用户供热或者降低供热标准。
第五十条 因供热单位责任造成住宅热用户卧室、起居室、卫生间温度连续四十八小时以上未达到规定标准的，供热单位应当按照下列规定退还未达标期间的热费：
(一)温度在15℃以上，低于18℃的，按照标准热费的百分之三十退还热费;
(二)温度在13℃以上，低于15℃的，按照标准热费的百分之五十退还热费;
(三)温度低于13℃的，按照标准热费的百分之百退还热费。
第五十一条 供热单位在一个采暖期内累计停止供热七天以上的，或者因突发事故实施抢修连续停止供热四十八小时以上，不能恢复供热的，应当退还停止供热期间的热费。
第五十二条 供热单位向热用户退还热费的，应当在每年采暖期结束之日起六十日内通知用户并办理退费，但双方另有约定的除外。
第六章 供热应急与保障
第五十三条 市和旗区人民政府应当制定供热突发事件应急预案，建立相应的组织指挥系统和资金、物质、设备保障体系。
热源单位和供热单位应当制定本单位供热突发事件应急预案，组建应急抢险队伍。发生供热事故时，应当启用应急备用热源或者按照应急预案组织抢险。
第五十四条热源单位和供热单位应当按照国家、自治区和本市的有关规定和标准、规范等，向热用户提供安全、稳定、质量合格的热产品和供热服务，在采暖期内不得擅自停止供热或者降低供热质量。
第五十五条 热电联产的热源单位应当优先保障城镇供热需求，按照以热定电的原则和合同规定，确保向供热单位提供符合供热质量要求的热源负荷。因热源负荷质量问题造成供热单位生产损失或者造成热用户室内温度达不到规定标准的，热源单位应当承担赔偿责任。
第五十六条 供热单位需要热源单位增加或者减少热源负荷时，应当征得热源单位的同意，并向供热主管部门备案。
第五十七条 热源单位和供热单位应当建立供热设施巡查制度，定期对供热设施进行检查。发现其负责维护管理的供热设施存在安全隐患或者影响正常供热问题的，应当及时消除隐患;发现热用户负责维护管理的供热设施存在安全隐患或者影响正常供热问题的，应当及时书面告知热用户。
第五十八条 供热单位应当提前做好供热设备检查维修、燃料储备等工作，于供热开始前充水试压，并在试压七十二小时之前通知热用户。
第五十九条 供热单位应当建立供热服务承诺制度和受理投诉制度，公开供热服务投诉电话，供热期间安排工作人员24小时值守。
第六十条 热用户负责维修养护责任的供热设施发生故障时，热用户可以通知供热单位。供热单位应当及时派遣人员负责抢修维护，产生的材料费用由热用户承担。
热用户负责维修养护责任的供热设施发生故障，热用户不能及时赶赴抢修现场时，经供热单位负责人批准，通知当地居民委员会和公安派出所，由当地居民委员会和公安派出所各派两名以上工作人员到现场配合，可以入室抢修。抢修后，抢修负责人和配合的工作人员应当在抢修单上签字。因抢修人员的重大过失或者故意给热用户造成财产损失的，由抢修单位承担赔偿责任。
因热用户室内装修物影响抢修的，热用户应当自行拆除或者由抢修人员拆除，损失由热用户承担。
因热用户的共用供热设施发生故障，需要抢修时，相关单位和个人不得阻挠或者干扰抢修作业。因供热设施抢修，给相关单位和个人造成损失的，依法给予补偿。
第六十一条 供热设施发生故障不能正常供热，需要停热8小时以上的，供热单位应当及时通知热用户，并立即组织抢修，同时报告供热管理机构。
第六十二条 供热设施发生迸裂等重大故障时，供热单位必须紧急抢修。抢修现场设置警示标识并采取安全保护措施。抢修时，可以先行施工，后补办有关手续，公安、交通、房产、市政等有关部门应当予以配合。抢修结束后，应当恢复原状。
第六十三条 对在采暖期内无法保障安全稳定供热或者发生重大事故不能及时有效处理，严重影响正常用热，危害社会公共利益和安全的供热单位，经市或者旗区人民政府批准，市或者旗区供热主管部门可以依法采取应急接管或者其他必要措施，确保居民正常用热，维护社会稳定，原供热单位应当予以配合。接管期间，为保障正常供热服务所产生的费用，由原供热单位承担。
第七章 法律责任
第六十四条违反本办法第九条第三款规定，侵占或者擅自改变供热设施用地用途的，由综合执法、规划、土地主管部门依据有关法律、法规予以处罚。
第六十五条违反本办法第十条第二款、第十一条第一款、第十二条、第十四条规定的，由建设主管部门依据有关法律、法规予以处罚。
第六十六条 违反本办法第十七条、第十八条规定的，由供热主管部门责令其停止违法行为并恢复原状;除赔偿损失外，对个人可以并处5000元以上2万元以下罚款，对单位可以并处5万元以上10万元以下罚款。
第六十七条 违反本办法第十九条规定，未按照商定的保护措施施工的，由建设主管部门责令其改正，并可处以5000元以上1万元以下罚款;造成损失的，建设单位承担赔偿责任。
第六十八条 违反本办法第二十条第一款、第二款规定，对供热设施不承担维修养护责任的，由供热主管部门责令限期整改;逾期不改影响供热质量的，处以5万元以上10万元以下罚款。
第六十九条 违反本办法第二十三条规定，未取得特许经营许可证或者不符合正式运营条件擅自运营的，由供热主管部门责令改正，并可处以5万元以上10万元以下罚款。
第七十条 违反本办法第二十五条规定，擅自转让、出租供热特许经营许可证或者擅自处置供热设施的，由供热主管部门责令其改正，并可处以5万元以上10万元以下罚款。
第七十一条 违反本办法第三十七条规定，从采暖设施中取用供热循环水的，供热单位有权责令其改正，供热主管部门可以对住宅热用户处以500元以上1000元以下罚款，对非住宅热用户处以5000元以上2万元以下罚款。
第七十二条 违反本办法第三十八条第二款规定，停热后擅自恢复用热的，供热企业有权追缴本采暖期的全部热费;拒不补交热费的，由供热主管部门责令改正，并可处以所欠热费一至二倍的罚款。
第七十三条 违反本办法第五十条、第五十一条、第五十二条规定，未按照规定向热用户退还热费的，由供热主管部门责令改正，并可处以1000元以上5000元以下罚款。
第七十四条 违反本办法第五十四条、第五十五条规定，擅自停止供热或者降低供热质量的，由供热主管部门责令改正，并可处以10万元以上30万元以下罚款。
第七十五条违反本办法第五十八条规定，未提前做好供热准备工作，由供热主管部门责令改正，并处以5000元以上2万元以下罚款;造成损失的，承担赔偿责任。
第七十六条 违反本办法第五十九条、第六十条第一款、第六十一条、第六十二条规定的，由供热主管部门责令改正。
第七十七条 供热主管部门和供热管理机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附则
第七十八条 本办法自发布之日起施行，原《鄂尔多斯市城镇供热管理办法》同时废止。
论和谐劳动关系的构筑
李凌云
劳动关系是否和谐不仅关系到国计民生，更牵涉到社会稳定，当前劳动关系的现状是上至政府、下至百姓普遍关心的问题。有关统计数据表明，对上海市劳动关系的评价为“和谐”的仅占9.2%，评价为“一般”的比例最大，占62.2%，评价为“比较紧张”和“矛盾激烈”的分别为20.2%和8.4%，后三种评价占到了90.8%，这显示出劳动关系总体协调状况不容乐观。同时从后两种评价(“比较紧张”和“矛盾激烈”)竞占总量的四分之一还多，达28.6%。这些情况说明本市现行的劳动关系协调机制总体形势堪忧。 其中所反映的问题关键在于如何在社会主义市场经济体制已经基本确立并日趋完善的今天，使劳动关系的调整能够顺应并符合这一发展趋势。为此，笔者提出在市场经济条件下构筑和谐劳动关系的三个基本观点，以期抛砖引玉。
一、利益平衡、倾斜立法
这一观点是针对劳动关系双方当事人之间的力量对比提出的。劳动关系兼有平等关系和隶属关系的特征，又兼有人身关系和财产关系的性质。上述特征决定了劳动关系从表面上看是一种平等的契约关系，但是其实质却是用人单位天然的强者地位和劳动者的弱者身份。因而劳动关系调整并不能将劳动关系的双方当事人简单地看作平等的主体，而是必须通过倾斜立法使两者之间的力量对比达到平衡。笔者认为，现行劳动关系调整中存在的问题是无法摆正利益平衡与倾斜立法之间的关系。
1995年施行的《劳动法》确立了“保护劳动者”的原则，为我国的劳动关系调整定下了基调。各地在《劳动法》以及劳动部有关规定的基础上，纷纷推出高于国家标准的地方法规，例如扩大无固定期限劳动合同的适用范围、放宽医疗期的长度、限制劳动关系的解除条件等等。这些规定使法律的天平更加倾向于劳动者一方。但是随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，这些超过国家标准的部分逐步显现出其不合理，法律天平不再平衡了。因而在本世纪初，各地掀起了新一轮地方立法的浪潮来消除这种不平衡。而各地显然采取了不同的立法思路。例如，北京市政府注重保护劳动者的人身关系，强化劳动关系的人身依附性，限制企业对劳动关系的随意解除；上海市尽力降低劳动关系的人身依附性，允许企业解除劳动关系。企业解除合同时，上海市通过提高经济补偿金和医疗补助费的标准，注重从财产关系上补偿劳动者，以达到调整劳动关系的目的。 上述立法体现了对“利益平衡、倾斜立法”的两种不同理解。
笔者认为，利益平衡是原则，而倾斜立法是手段，而不应该本末倒置。实现用人单位与劳动者之间的利益平衡是建立和谐劳动关系的目标，而倾斜立法是必须采用的手段，但倾斜立法应当适度。市场经济条件下的劳动关系应当具有鲜明的平等性和灵活性，对劳动者的倾斜保护不应体现为努力给劳动者提供一个“铁饭碗”。过分的倾斜只能使劳动关系僵化，劳动力市场自我调节的能力减弱，劳动力资源优化配置的效率下降；过分倾斜保护只能造成用人单位与劳动者之间的利益失衡，反而是劳动关系出现问题的根源所在，也是许多高于国家标准的规定难以落实的原因。相比之下，上海的劳动合同立法无疑更能体现市场经济条件下和谐劳动关系的特征。
二、平等保护、消除歧视
这一观点是针对劳动关系中的劳动者一方的差别待遇而提出的。根据我国《宪法》“法律面前人人平等”的原则，所有的劳动者都应当平等的适用劳动法的规定。但是在实践中，许多劳动者不能得到平等保护，受到各种歧视待遇。笔者依据歧视产生的原因和出现的范围，将目前中国存在的就业歧视可以分为两个大类：一类是制度性歧视，一类是非制度性歧视。
制度性歧视产生的主要原因是现行的劳动关系调整方法和劳动立法多是基于原有的计划经济体制建立的，劳动关系调整的对象主要是国有和集体企业的职工，也就是所谓的体制内的职工；而随着市场经济的不断确立，大量的体制外职工出现了，如私营企业和外商投资企业的职工以及大量涌入城市的外来务工人员，企业为了降低这部分员工的用工成本，对其实行差别待遇。后来各地还制定了许多针对这些体制外职工的规定，从而固化了这种制度性歧视。笔者认为，计划经济体制之下“低工资、高福利”的政策已经不再适应现在的需要，应当将那些“比例过高、难以实现”的劳动标准进行适当的调整，形成一个企业可以普遍接受的、统一的标准，这样企业就没有必要再区分所谓体制内、体制外的职工，对劳动者一视同仁了。
相对制度性歧视而言，非制度性歧视的范围更广，不仅出现在体制外职工中，也存在于原来的体制内职工中，其表现形式更加多样：年龄歧视、身高歧视、血型歧视、姓氏歧视、容貌歧视、对刑满释放人员和解除教养人员的歧视、性别歧视、对乙肝病毒携带者的歧视等等，举不胜举。 这些歧视现象的产生与我国劳动力市场供大于求以及人们的思想意识密不可分，笔者认为亟待解决的是我国反歧视立法的缺失。我国《宪法》和《劳动法》中针对就业歧视的条款过于原则，并且缺少司法救济的途径，使得我国现有的反歧视规定形同虚设。笔者认为，就业歧视是中国的构筑和谐劳动关系的重要障碍之一，对于非制度性歧视的重视程度还远远不够，尤其是立法部门应当加紧制定反就业歧视方面的专门法律法规，详细规定就业歧视的界定、种类、法律责任问题作出明确规定，同时成立类似美国就业平等委员会之类的机构专门负责公平就业方面的管理，并且可以代表受歧视的劳动者提出公益诉讼。
三、三方协商、多方协调
这一观点是针对劳动关系的核心主体及其他主体之间的关系而提出的。劳动关系的核心主体是用人单位与劳动者，而其他主体则涉及集体劳动关系、劳动行政关系、劳动争议处理关系中的众多主体，如工会、劳动监察、仲裁、法院等。
目前劳动关系调节的重要方式是三方协商机制。国际劳工组织大会通过的《一九七六年(国际劳工标准)三方协商公约》肯定了雇主和工人建立自由、独立组织的权利，并要求采取措施，促进国家一级的政府当局与雇主组织和工人组织之间的有效协商，要求“建立三方机制促进履行国际劳工标准”。以三方协商机制的形式解决劳动关系中存在的各种问题，有利于兼顾国家、雇主和劳动者三方利益。在经济全球化的今天，三方协商作为一个原则，已经被绝大多数实行市场经济的国家所接受并具体实施。我国2001年修改后的《工会法》首次以法律的形式明确要求建立劳动关系的三方协商机制。
从劳动关系的发展趋势来看，我国的劳动关系呈现出多层次性、复杂性，涉及多方主体，牵扯多方利益。大量传统体制外的劳动者（包括下岗、协保、外来民工等）始终不能得到公平的对待，如大量通过劳务输出方式到外地打工的劳动者，越来越多地依赖劳务公司在劳动关系中的协调作用；非正规就业的劳动者由于没有正式的用人单位也无法纳入传统的劳动关系协调机制之中。上述情况充分说明，仅仅依靠三方协商机制无法解决新形势下全部劳动关系问题，因此构建多层次的劳动关系协调机制就显得极为必要。尤其是我国的国情和体制与发达国家不同，这就决定了我们的“协调机制”不应限于“三方”，我们应该探索有中国特色的“劳动关系多方协调机制”。
多方协调机制的主体不仅包括政府、工会和雇主组织三方，更应该包括企业、监察、仲裁、法院等与劳动关系协调相关的各个部门。多方协调机制与三方协商机制不仅仅体现在主体的范围上，更体现在“协调”与“协商”的区别上。两者虽然只有一字之差，但是其作用的原理还是有一定的差别的。三方协商机制可以体现为政府、企业、雇主组织共同组成的联席会议，相互沟通、达成一致，其中政府处于相对主导的地位；而劳动关系多方协调机制更多地体现为与劳动关系调节有关的各方主体各司其职、恪尽职守、相互衔接、相互配合，在劳动关系协调的各个阶段发挥其应有的作用。
劳动关系的多方协调机制可分为内部机制和外部机制。前者是协调劳动关系的“第一道防线”，此时劳动争议还处于“隐形状态”，很多劳动争议应在这一阶段被消化掉，其中包括企业内部的劳动关系协调以及工会和雇主组织的协调；后者是协调劳动关系的“第二道防线”，也是劳动争议经第一道防线过滤后浮出水面的解决机制，包括劳动监察、仲裁、法院等各个部门。只有内外并举，充分发挥各方主体的职能，才能使劳动关系更加和谐。
原载〈工会理论研究〉2004年第4期。
作者简介：李凌云，博士，中国劳动法学研究会理事，华东政法学院政治学与公共管理学院教师。主要研究方向为劳动法、社会保障法、社会法。