广东省江门市人民政府办公室


江府办［２００２］１０８号
印发江门市本级基本建设项目财政性资金集中支付暂行办法的通知

各市、区人民政府，市府直属各单位：

　　《江门市本级基本建设项目财政性资金集中支付暂行办法》业经市政府十一届48次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　江门市人民政府办公室
　　　　　　　　　　　　　　　　二○○二年十二月九日

江门市本级基本建设项目财政性资金集中支付暂行办法

　　一、为适应建立国库集中支付工作制度的需要，减少资金的拨付环节，加大监管力度，提高资金的使用效益，根据我市公共财政改革的需要，现制订本暂行办法。

　　二、凡使用市本级财政性资金的基本建设项目（以下简称基建项目）适用本暂行办法。

　　三、市本级基建项目集中支付的财政性资金（以下简称集中支付资金）是指纳入市本级财政预算管理或财政专户管理，并用于基建项目投资的资金。具体包括：

　　（一）财政预算内安排的基建资金；

　　（二）财政预算内其他各项支出中用于基建项目的资金；

　　（三）纳入财政支出管理的专项基金中用于基建项目的资金（上级或市政府另有规定除外）；

　　（四）财政预算外资金用于基建项目的资金；

　　（五）其他财政性的基建资金。

　　国债专项资金、世界银行和国外组织机构、政府贷款资金按照政府和财政部门的规定或贷款协议进行管理。

　　四、集中支付资金由市财政局依照“按年度投资计划、按预算、按合同、按进度”的原则办理拨付。其使用范围包括：经批准的基建项目概（预）算内发生的建筑安装工程投资、设备、待摊投资、其他投资以及项目资本金投资。

　　凡使用集中支付资金的新建项目，均必须依照法律和有关政策规定进行招标（包括公开招标和邀请招标），未经招标的项目（除依照国家、省有关法规经市政府批准不进行公开招标的项目），市财政局不得拨付建设资金。项目的招标需委托招标代理机构办理，进入经市人民政府批准设立的建设工程交易中心进行。

　　五、集中支付资金必须以合格的审核结论为支付依据。其办理程序是：

　　（一）由市财政局根据上级财政部门的规定制定统一的审核内容。

　　（二）市财政局根据审核内容对集中支付资金申请进行审核。涉及工程结算的集中支付资金申请，由市财政局委托市财政投资评审中心审核。对专业性较强的项目资金申请，可委托有资质的社会中介机构审核。

　　（三）市财政局按照合格的审核结论，在已确定项目的财政性资金投资总额内办理集中支付。

　　六、建筑安装工程投资、设备投资由市财政局直接支付给项目承建单位或设备供应商、代理商，其中应交税费部分支付至承建单位或设备供应商、代理商的储税专户中。实行政府采购的工程项目和设备，其资金支付按照政府采购有关规定执行。

　　七、待摊投资和其他投资可由市财政局直接支付至相关用款部门和单位，也可由市财政局按照法定义务与责任原则，拨付给项目建设单位，项目建设单位按规定办理用款审批手续后支付。其中：土地出让金、新增建设用地有偿使用费则由市财政局直接支付给征收部门。

　　八、以政府性资金形式投入资本金的建设项目，由市财政局将资本金直接支付给代表国家持股的法人单位，作为国家资本金投入，持股法人单位记帐后再按照参股所需投入有关项目。

　　九、集中支付资金申请程序：

　　凡需使用集中支付资金的建设项目，建设单位先向市财政局填报《江门市本级基本建设项目基本情况表》，再按下列情况分别申请集中支付资金。

　　（一）建筑安装工程投资（含工程结算尾款、质量保证金的支付）由承建单位向建设单位提出支付申请，建设单位核定后填制《江门市本级基本建设项目资金支付申请书》（简称《申请》），经项目监理公司代表、建设单位主管部门（如派有财务总监的项目还应由财务总监签署意见，下同）、建设行政主管部门审核签署意见后送市财政局。申请支付资金时，应同时向市财政局提供以下资料：1．承包合同副本（只需第一次申请时提供）；2.工程进度情况书面报告；3.下一期工程进度及用款计划。涉及工程结算的资金申请，还需提供按本暂行办法第五条规定取得的审核结论。

　　（二）设备投资由建设单位根据设备购销合同规定的付款时限和金额提出用款申请，经监理公司代表签署意见，报建设单位主管部门、建设行政主管部门审核并加具意见后连同设备购销合同副本（办理第一期用款申请时提供）送市财政局。

　　（三）经审批的建设项目概（预）算内发生的待摊投资和其他投资，由建设单位提出申请，经监理公司代表签署审核意见，报建设单位主管部门、建设行政主管部门审核并加具意见后，附有关协议、合同或其他依据性文件送市财政局。

　　（四）以国家资本金形式投入的，由持股法人单位填制《申请书》，连同参与项目的有关法律文书，报主管部门或授权资产经营公司审核并加具意见后送市财政局。

　　十、受委托的项目监理公司在收到《申请书》和本暂行办法第九条第一款规定的资料后，一般情况下，预付款和应交税费款在3个工作日内审核完毕；工程进度款在5个工作日内审核完毕；以项目资本金投入的在10个工作日内审核完毕。

　　十一、市财政局在收到按本暂行办法第九条规定报送的《申请书》及有关资料后，对符合支付条件的申请，在财政资金运作可能的情况下，对应交税费和持股法人单位的资本金原则上在3个工作日内拨出；其他工程款原则上在5个工作日内拨出。对不符合支付条件的申请，市财政局应在2个工作日内将有关资料退回建设单位，并以书面形式说明原因。

　　按规定预留的工程质量保证金，应在项目保修期满及按本暂行办法第五条规定取得审核结论后支付。跨年度的建设项目，其工程进度若超过原定的年度投资计划，则视市本级财政资金安排情况办理拨款。

　　十二、建设单位根据市财政局提供的经审核的《申请书》和银行提供的有关凭证，按照国有建设单位财务制度和会计制度的规定建立和健全财务帐册，做好建设项目的财务成本核算，编制基建财务会计报表，按时向市财政局报送基建资金使用信息及有关投资效益分析资料（主管部门的会计记帐核算办法待上级财政部门确定后执行）。

　　十三、建设单位（含实行资本金投入的持股法人单位）、建设单位主管部门或授权资产经营公司、监理公司代表在申报支付资金时，要实事求是地核实各项用款内容，严格按照有关法规、合同、招标文件的规定和实际完成的形象进度进行申报。如发现申报与实际内容不符时，市财政局有权责令其重新申报，由此而影响工程进度及产生不良后果由申报单位负责。

　　十四、承建单位、设备供应商、代理商和项目监理单位要严格执行有关法规和与建设单位签订的合同条款，在向建设单位申报用款时，要认真核算，如实申报。如发现其弄虚作假，市财政局要及时向招标管理单位通报，招投标管理机构可根据其违规程度、性质，按照有关法规的规定进行处理。

　　十五、有关投资评审机构不能按照有关规定完成审核工作的，由市财政局按照财政部《财政投资评审管理暂行规定》（财建［2001］591号）的规定进行处理。

　　十六、市财政局应按照市政府批准的市本级财政年度基建资金安排计划，与建设单位签订建设项目资金使用合同，并按照经批准的资金安排计划及经核实的工程进度、设备供货合同等规定依时、足额拨付资金。因财政收入进度影响依时支付资金的要及时向市政府报告。

　　十七、市财政局应加强对基建项目资金申请、使用的监督检查，项目主管部门和建设单位要主动配合，及时提供资料，如实反映情况。如发现有下列情况之一的，市财政局应当缓拨或停拨建设资金，并及时报请市政府责令其改正，情节严重的追究主要领导和直接责任人的行政责任和经济责任。

　　（一）违反基建程序的；

　　（二）基建项目的招标方案及相关的合同中涉及资金来源及其支付条款未经市财政局审核已发出或签定的；

　　（三）工程设计、监理、施工或设备购置、安装未按规定的进度和质量要求，甚至出现事故未能及时处理的；

　　（四）未按有关规定程序审批而改变基建支出用途，擅自扩大建设规模，提高建设标准的；

　　（五）未经批准而更改原设计方案造成投资出现缺口，资金损失或存在重大质量问题和隐

患的；

　　（六）挪用、转移、截留、虚报冒领或高估冒算基建资金，不缴应缴税费的；

　　（七）财务管理机构、制度不健全，会计核算不规范，不按规定报送财务报表、竣工决（结）算报告等或信息资料严重失真的；

　　（八）以财政性资金与其他资金共同投资的基建项目，其他资金不落实或到位资金低于规定的到位比例的；

　　（九）不接受主管部门、市财政局、市审计局等管理部门的审查监督，或经审查发现违反有关财务管理法规和会计核算制度的。

　　十八、本暂行办法的操作规程由市财政局负责制定。

　　十九、本暂行办法由市财政局负责解释。

　　二十、本暂行办法自2003年1月1日起执行。


案情


犯罪嫌疑人刘某1993年调入某国有企业工作，1995年12月作为国有企业的派驻人员到该国有企业出资的某电梯制造有限公司（国有企业与日方成立的合资企业）进行公司筹建工作，公司成立后先后被任命为该电梯制造有限公司上海分公司、北京分公司、沈阳分公司经理。在担任北京分公司经理期间，刘某利用职务便利，伙同营业主管张某以支付相关单位决策人、经办人回扣的名义，向申请个人代理费，趁机高报低支或虚构名目，骗取并侵吞人民币现金共计126万余元。2012年刘某因涉嫌贪污罪被检察机关立案侦查。


分歧


根据我国刑法第九十三条第二款，国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以国家工作人员论，学界通常将此类国家工作人员称为“受委派”型国家工作人员。本案争议的焦点在于刘某是否属于此类人员。


第一种观点认为，刘某是在电梯制造有限公司工作一段时间后才被该公司任命为北京分公司经理的，虽然前期刘某受委派到电梯制造有限公司工作，但是后来其担任北京分公司经理系由电梯制造有限公司任命，也即是刘某职务不是由国有公司任命，因此不是“受委派”，不属于刑法第九十三条规定的“以国家工作人员论”的情形。刘某应当认定为职务侵占罪。


第二种观点认为，刘某是否为国家工作人员，只需判断其是否从事公务即可。刘某任北京分公司经理期间，利用职务便利，侵吞公司财产，符合贪污罪的客观要件；且经理具有组织、领导、监督、管理国有财产的职责，符合“从事公务”的国家工作人员的本质属性，应当构成贪污罪。


评析


目前就“国家工作人员”的认定标准，实务界与学界大致有三个观点：一是身份说，认为贪污贿赂罪属于职务犯罪，国家工作人员的判定应当以具备国家工作人员的身份为依据。二是公务说，认为“从事公务”是国家工作人员的本质特征，不管具备何种身份，“从事公务”就应认定是国家工作人员。三是折衷说，认为在国家工作人员界定问题上，“身份”和“公务”是紧密相连的有机整体，必须把“身份”和“公务”两者有机结合起来理解国家工作人员范围。


笔者认为，上述三种观点各有一定的优点，又都存在一定的缺陷，因此在界定国家工作人员时不能在任何情况下绝对地用唯一一种判断标准。由于“从事公务”难以明晰，对于在国家机关、国有企业、事业单位、人民团体等单位的工作人员，一般国家干部身份比较明确，采用“身份说”便于司法工作人员判断。在非国有公司、企业、事业单位、社会团体中的工作人员，宜考虑“折衷说”，除需考量其是否受国有公司、企业、事业单位委派外，还需考量行为人是否从事监督、管理国有财产活动，而委派的形式可以是多种多样的。对于国家机关、国有企业、事业单位、人民团体中不具备国家干部身份的工作人员，宜采用“公务说”，考察其履行职责行为是否依据“法律”，是否具有国家性。


本案中，刘某被委派到电梯制造有限公司工作后，被该公司任命为分公司经理，是否能认定为国家工作人员，是一个需要继续探讨分析的问题。


1.刘某是否属于“二次委派”


所谓“二次委派”，即在经被国有公司、企业委派到非国有公司、企业工作后，又被非国有公司、企业委派到由该非国有公司、企业出资的其他非国有公司、企业工作。“二次委派”的委派单位是国有公司、企业出资的非国有公司、企业，被委派单位是该非国有公司、企业出资的另一家非国有公司、企业，委派单位和被委派单位是两家独立的具备法人资格的公司、企业。


关于“二次委派”人员是否属于国家工作人员是个存在争议的问题，一种观点认为，二次委派的委派主体是非国有公司、企业，因此不得将受委派的人员认定为国家工作人员。另一种观点认为，如果二次派遣是经过原国有单位批准或者同意的，应视为原国有单位的委派；如果原国有单位对其第二次派遣并不知情或者根本不同意的，则被派遣者的身份应视为已经改变，不能再以国家工作人员论。实践中一般认为虽然被委派单位具有国有财产成分，但国有资本若未直接持有公司股份，不能认定为国有控股、参股公司，若将被二次委派人员视为国家工作人员，则打击面过大，因此不予以认定。


在本案中，刘某被委派到电梯制造有限公司北京分公司工作，北京分公司与电梯制造有限公司是分公司与总公司的关系。根据《中华人民共和国登记管理条例》第三十九条，“分公司是公司在其所在地外设立的从事经营活动的机构，分公司不具有法人资格”，可见分公司没有独立的法律地位。从分公司与总公司的关系看，分公司没有自己的独立财产，其实际占有、使用的财产是总公司财产的一部分，列入总公司的资产负债表中；分公司不独立承担民事责任；分公司不是公司，它的设立不须依照公司设立程序，只要在履行简单地登记和营业手续后即可成立；分公司没有自己的章程，没有董事会等形式的公司经营决策和业务执行机关；分公司名称，只要在总公司名称后加上分公司字样即可。


2.刘某能否认定为国家工作人员


刘某被国有公司委派到电梯制造有限公司从事公司筹建工作，在公司筹建完成后，刘某被电梯制造有限公司任命为分公司经理，刘某在受国有公司委派后职务发生了变更。一般认为，“委派”的内容应当是明确的，即委派人员的职权范围应当是明确的。委派后职务的变更意味着职务来源发生变化，由国有单位的委派转化为所在企业的任免或聘用，受委派人员转变为对所在企业负责，因此其从职务变动之日起不再具有国家工作人员身份。国有公司、企业委派人员到非国有公司、企业在特定职位上从事公务，岗位和职权范围的特定是为了方便国有公司、企业监督、管理国有财产，委派人员代表的是国有公司、企业的利益，一旦由非国有公司、企业任命为其他职务，只要国有公司企业认可或者默许，其便不再代表国有公司、企业，从而失去国家工作人员的身份。


但是不能对委派后职务发生变更的人员一概认定为非国家工作人员。存在两种例外情形，一是委派人员职务的变化是国有公司、企业决定的；二是委派人员职务的变化是非国有公司、企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定的。第一种情形其实是国有公司、企业对委派人员在非国有公司、企业工作的新的安排，是重新委派的体现。第二种情形认定为国家工作人员的依据是2010年“两高”发布的《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应 用法律若干问题的意见》第六条第二款“经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。”因此，对刘某任电梯制造有限公司北京分公司经理是否属于国家工作人员，仍需具体情况具体分析，若其任命仅是非国有公司管理层基于企业经营的管理行为，则应认定为非国家工作人员，但其任命是电梯制造有限公司负有管理、监督国有资产职责的组织做出，则应认定为国家工作人员，从而构成贪污罪。