建设工程价款优先受偿权制度探究

夏建军 安徽敬亭山律师事务所



【内容提要】 《合同法》第286条的设定标志着一项新的民事权利----建设工程价款优先受偿权的诞生。本文围绕建设工程价款优先受偿权的基本理论、法律适用及其例外、优先效力及其限制和我国建设工程价款优先受偿权立法完善四个方面对这一民事权利作了论述。文中着重论证了建设工程价款优先受偿权法律性质应为法定抵押权；对其权利主体、行使条件、除外情形及其在民事权利竞合时的优先效力作了归纳；根据对我国建设工程价款优先受偿权制度立法现状的分析，提出了设立建设工程价款优先受偿权登记公示制度等四个方面的立法完善和增设具体法条的构想。

【关键词】建设工程价款 优先受偿 研究 完善



《合同法》第286条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿”①。

长期以来，由于国家对建筑、房地产业宏观调控失衡，加之建筑、房地产业投资、开发、建设的操作和管理缺乏必要的规范和监督，导致固定资产投资规模过快增长，拖欠建设工程价款的现象十分突出，严重地危害了建筑、房地产业的健康发展，并一定程度上危及着正常的社会经济秩序和社会稳定②。为了切实解决拖欠建设工程价款这一日益突出的紧迫问题，保障建设工程承包人工程价款债权的实现，《中华人民共和国合同法》第286条作出了建设工程价款优先受偿的规定。由此，在我国民事法律体系中创设了一种新的民事权利??建设工程价款优先受偿权。

一、建设工程价款优先受偿权的基本理论

（一）建设工程价款优先受偿权的概念及其法律特征

１、建设工程价款优先受偿权的概念

要弄清建设工程价款优先受偿权的概念，首先要明确何为优先权。优先权，是指当不同性质民事权利发生竟合冲突时，债权人就其所享有的某种债权或某种民事权利依据法律的特殊规定，优先于其它民事权利受偿或实现的一种权利。因此，建设工程价款优先受偿权是指在建设工程所涉诸多法律关系中，建设工程承包人基于建设工程承包法律关系实施的建设工程施工行为所享有的建设工程价款债权依据法律的特殊规定优先于建设工程诸多法律关系中的其它权利而首先获得清偿的民事权利。优先权制度最初起源于罗马法，作为一种民事法律制度是由法国民法典在世界上第一次以立法的形式将其加以确定③。我国现行立法并未规定独立的优先权制度，只是散见于《破产法》、《海商法》中一些特殊情况下特定债权人享有优先受偿权的单独规定④。

２、建设工程价款优先受偿权的法律特征

从《合同法》第286条规定看，建设工程价款优先受偿权作为一种民事权利，其具有以下四方面法律特征：

（1）权利法定性 即建设工程价款优先受偿权的民事权利设立和优先权之间顺位必须是由国家法律来规定，其它的法律渊源无权设立；同时，这一民事权利也不能由当事人之间自己来约定和创设。如留置权人对依法占有标的物的留置和变现优先受偿，是由《担保法》作出规定⑤，不是由当事人约定和创设。

（2）优先性或优先受偿性 是指建设工程价款优先受偿权在建设工程法律关系体系中，该权利效力强于其它没有优先权的权利，比其它没有优先权的民事权利优先实现，其债权优先获得清偿。

（3）无须登记公示性 由于优先权大体均为物权上优先权和具有物权性质的特种债权上的优先权，因此根据物权公示原则，一般民事优先权都具有公示的外部特征，如抵押权要办理抵押登记。但从《合同法》第286条及第十六章的规定来看，并没有要求建设工程价款优先受偿权享有人就该优先受偿权进行登记，也就是说建设工程承包人享有工程价款优先权并不以登记为条件。

（4）从属不可分性 是指建设工程价款优先受偿权不是一项独立的民事权利，它的产生和存在是依赖于一定债权即建设工程价款债权的产生和存在为前提条件的，且以标的物全部受偿，不受建设工程价款债权部分清偿或部分转让的影响。

从建设工程价款优先受偿权以上四个方面的法律特征来看，建设工程价款优先受偿权是一种特种优先债权，尽管具有对抗第三人的效力，但其却不是物权，仍属债权，是一种特殊债权，是因为法律的特殊规定，使其物权化了。

（二）建设工程价款优先受偿权的法律性质

就建设工程价款优先受偿权的法律性质在法学理论界存在三种不同的观点，即留置权说、优先权说和法定抵押权说。目前，法学理论界颇具影响力的两种观点是优先权说和法定抵押权说。

１、留置权说 该观点认为建设工程承包关系在法律性质上属于承揽法律关系，而留置权是承揽方一种法定的担保权利。因此，建设工程价款优先受偿权应为一种特殊的留置权。

２、优先权说 该观点认为，抵押权最显著的特征是：为使其具有公示作用和对抗第三人的效力，必须依法登记，而《合同法》对建设工程价款优先受偿权并未作应当履行登记手续的规定，故该权利应当为优先权。同时，认为其观点在理论及实践上的一个重要依据是最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》将建设工程价款优先受偿权解释为优先权⑥。

３、法定抵押权说 该观点认为，从《合同法》第286条立法过程看，建设工程价款优先受偿权应为法定抵押权。

本文认为建设工程价款优先受偿权既非留置权，也非优先权，应当为法定抵押权。

广东省珠海市人民政府


关于印发珠海市国有企业投融资平台管理办法的通知

珠府〔2010〕47号


横琴新区管委会，各区政府（管委会），市府直属各单位：

现将《珠海市国有企业投融资平台管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到问题，请径向市发展和改革局反映。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 珠海市人民政府

二○一○年三月二十五日







珠海市国有企业投融资平台管理办法（试行）



目 录

第一章 总 则

第二章 国有企业投融资平台划分

第三章 项目实施及管理

第四章 监督考核

第五章 附 则

第一章 总 则

第一条 为了发挥国有企业投融资平台在城市基础设施建设方面的作用，积极引导国有企业参与构建交通、产业、城市格局，按照珠海市经济社会发展和城市规划，根据有关法律、法规，制订本办法。

第二条 国有企业投融资平台是指为了完成政府投资项目，由市政府授权或委托作为实施主体或项目代建单位，对城市基础设施及公益性建设项目进行融资、建设、管理或运营的国有企业。

第三条 国有企业投融资平台在参与城市基础设施建设和区域开发中坚持以下原则：

（一）政府主导原则。国有企业投融资平台的建设任务，应属于珠海发展战略中重点区域、领域，尤其是基础设施。

　　（二）资源整合原则。整合国有企业资源，向基础设施建设和关键领域集中，增强投融资能力，以发挥资源聚集放大效应。

（三）可持续发展原则。市政府授权、委托与国有企业投融资平台运营相结合，实现政府各种资源整合，建立可持续的投资建设机制。

第二章 国有企业投融资平台划分

第四条 国有企业投融资平台按照负责建设项目性质,分为非经营性项目国有企业投融资平台和经营性项目国有企业投融资平台。对于兼有实施经营性和非经营性项目的国有企业投融资平台分别按项目性质执行相关规定。

第五条 非经营性项目国有企业投融资平台是指主要负责的建设项目具有社会效益,但没有直接收入和投资回报，不产生直接经济效益的国有企业投融资平台。

非经营性项目国有企业投融资平台负责市政府确定的建设项目的投融资、建设和管理；负责经市政府批准进行建设项目相关的土地一级开发。

市政府根据建设项目任务的需求，增资或划拨资产充实企业资本金，提供必要的资产或土地使其具备融资建设条件。

市政府对项目投入建设资金按规定实行回购或补贴资金偿还融资贷款。

第六条 经营性项目国有企业投融资平台是指主要负责的建设项目有直接收入和收益回报，包括建设项目有一定收入，但不能完全靠内部收益平衡运营支出的国有企业投融资平台。

经营性项目国有企业投融资平台负责政府确定的建设项目投融资、建设、运营和管理，同时利用自身运营收入解决项目融资及相关费用；负责经市政府批准进行的土地一级开发。

第三章 项目实施及管理

第七条 国有企业投融资平台按照市政府下达的建设任务，落实建设资金、具备实施条件后，组织项目实施。

国有企业投融资平台实施的建设项目实行项目法人责任制、代建制、招投标制、工程监理制和合同管理制；并执行《珠海经济特区政府投资项目管理条例》和财政部《基本建设财务管理规定》。

国有企业投融资平台对于市政府的资源，依法保证其安全性和完整性。

对于项目融资需要市政府划拨抵押物或质押物的项目，在项目还本付息完成后，应及时解除担保责任，将抵押物返还市政府。

第八条 融资建设管理费，包括融资管理费、建设单位管理费和其他管理费用。以项目审批部门批准的项目总概算为基数分档计算，总概算在2亿元以下（含2亿元）项目的融资建设管理费用费率按1.5%计算；总概算在2亿元以上项目的融资建设管理费用费率按1%计算。费用由市财政局按项目进度支付。

第九条 经市政府批准进行的土地一级开发项目，国有企业投融资平台就土地开发、产业政策、城市规划、建设内容、交通及环保等方面内容编制可行性研究报告，提出土地开发方案，市发展和改革局会同市财政局、市国土资源局、市住房和城乡规划建设局、市交通运输局、市环保局、市海洋和农渔局等部门按规定审核，报市政府审批后实施。

对于征地、收地方案需经市政府审定，支出由市国土资源局负责审核。

第十条 经市政府批准进行的土地一级开发项目，国有企业投融资平台负责筹措资金、办理规划、国土、环保、征地拆迁和市政建设等相关手续并按规定组织实施。

第十一条 土地一级开发按规定完成后，不得自行转让。由市国土资源局按照土地出让计划，通过公开市场对完成土地一级开发的用地进行出让。

第十二条 土地一级开发成本由国有企业投融资平台建立成本核算台账。对于成片整体土地一级开发，不需要政府资源和资金投入的项目，项目竣工后工程结算由市财政局审核，并牵头会同市国土资源局、市发展和改革局核定每宗土地一级开发的全部开发成本，报请市政府审批后，作为成本返还和收益分配的依据。

第十三条 土地一级开发成本包括：

（一）征地、拆迁补偿费及有关税费。

（二）收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用。

（三）市政基础设施建设有关费用。

（四）建设期银行同期贷款利息。

（五）招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用。

（六）土地储备开发供应过程中发生的审计、律师费用，以及经市财政局和市国土资源局核准的其它支出。

第十四条 土地一级开发收益分配原则：

（一）对于成片整体土地一级开发，不需要政府资源和资金投入的项目，土地出让收入按规定缴入市财政专户后统一上缴国库。土地一级开发的全部成本经核算确认后，由市财政局返还国有企业投融资平台。

(二)对于土地收益经核算后按以下方式选择其一计算返还国有企业投融资平台，专款作为城市基础设施及公益性建设项目再投入的建设资金，该专款的使用由市发展和改革局会同市财政局、相关行业主管部门研究提出方案报市政府审定。

1.扣除成本法：完成开发后的土地在出让后在扣除开发成本，增值部分按照出让土地的功能商住10%、办公及其它15%等费率核算确定土地收益。

2.投入计算法：项目完成开发后按工程结算审定中的建安费用8%费率核算确定土地收益。

具体项目的收益分配计算方式在土地一级开发前由市发展和改革局、市财政局和市国土资源局与开发主体研究，报市政府审批。

　（三）土地出让收益在扣除土地一级开发成本及企业开发收益后由市政府统筹使用。

第十五条 进行经营性用地开发项目，其主体部分的商业开发应经合法程序取得土地和项目开发权，如属于注资收入取得的土地，项目开发方案应报市政府审定。

经营性用地开发主体和共同投资人的选择原则：

　　（一）经营性用地开发需要引入共同投资人的，必须公开招标确定；对于属于注资取得的土地开发原则上不得引入共同投资人。

　　（二）国有企业投融资平台及相关下属企业，可以通过参与公开市场竞争，按市场化原则，获得土地和项目开发权。

第四章　 监督考核

第十六条 市发展和改革局、市财政局、市国土资源局、市国资委、市监察局、市审计局等部门应依据职能分工，对国有企业投融资平台推进和实施建设项目融资、建设、管理或运营进行监督检查。建立健全内部监督与财政监督、审计监督相结合，日常监督与专项检查相结合的监督管理体系。

第十七条 建立国有企业投融资平台绩效考评机制。相关行业主管部门分别牵头组织对国有企业投融资平台承担城市基础设施及公益性建设任务制定相应的专项考核办法，确定量化指标和考核办法进行考评。

第十八条 市发展和改革局、市财政局、市国土资源局、市国资委、市监察局、市审计局等有关部门对检查中发现的违规问题，应及时进行处理，同时书面报市政府。

第十九条 国有企业投融资平台和负责人未按本办法规定履行职责或履行职责不力造成损失的，市政府给予通报批评或依法追究其责任。

第五章　 附 则

第二十条 区级政府投资项目的国有企业投融资平台的管理可参照本办法执行。

第二十一条 本办法由市发展和改革局负责解释。

第二十二条 本办法从印发之日起施行。