潍坊市企业职工工伤保险规定

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潍坊市企业职工工伤保险规定

山东省潍坊市人民政府


潍坊市人民政府令第51号令


《潍坊市企业职工工伤保险规定》已经1998年4月6日市政府第三次常务会议研究通过,现予发布施行。
市长 王玉芬
一九九八年四月六日
潍坊市企业职工工伤保险规定
第一章 总则
第一条 为进一步完善企业职工工伤保险制度,保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病(以下简称工伤)后,获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利,根据《中华人民共和国劳动法》、《企业职工工伤保险试行办法》和《山东省企业劳动保险试行办法》及有关规定,结合我市实际,制定本规定。
第二条 凡在本市行政区域内的企业(包括实行养老保险系统统筹的行业)及其职工,均须遵守本规定。
第三条 市、县(市、区)劳动行政部门主管本行政区域内的企业职工工伤保险工作,所属社会劳动保险机构具体负责企业职工工伤保险基金的筹集、管理和工伤保险待遇支付等工作。其主要职责是:
(一)收缴和管理工伤保险基金,支付工伤保险待遇;
(二)协助劳动行政部门对工伤情况进行调查取证,确定工伤补偿;
(三)与有关医院和医疗机构订立医疗合同,管理工伤医疗和职业康复事业;
(四)进行工伤保险统计;
(五)配合劳动行政部门进行劳动安全卫生法律法规的监督检查;
(六)开展工伤保险和工伤预防的宣传、教育和咨询。
第四条 工伤保险实行属地管理原则、市社会劳动保险机构管理驻潍城、奎文两区的市属及以上企业。其他县(市、区)社会劳动保险机构依照本规定管理本辖区内的企业。
第二章 工伤范围及其认定
第五条 职工由于下列情形之一负伤、致残、死亡的,应当认定为工伤:
(一)从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的。在紧急情况下,虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位利益的工作的;
(二)经本单位负责人安排或者同意,从事与本单位有关的科学试验、发明创造和技术改进工作的;
(三)在生产工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的;
(四)在生产工作的时间和区域内,由于不安全因素造成意外伤害的,或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的;
(五)因履行职责遭致人身伤害的;
(六)从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的活动的;
(七)因公、因战致残的军人复员转业到企业工作后旧伤复发的;
(八)因公外出期间,由于工作原因,遭受交通事故或其他事故造成伤害或者失踪的,或因突发疾病造成死亡或者经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的;
(九)在上下班的规定时间和必须经路线上,发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的;
(十)法律、法规规定的其他情形。
第六条 职工由于下列情形之一造成负伤、致残、死亡的,不应认定为工伤:
(一)犯罪或违法;
(二)自杀或自残;
(三)自杀或自残;
(四)酗酒;
(五)蓄意违章;
(六)法律、法规规定的其他情形。
第七条 企业应当自工伤事故发生时起,二十四小时内报当地劳动行政部门及社会劳动保险机构,并于十日内提出书面工伤事故报告。
第八条 社会劳动保险机构接到企业的工伤报告后,应当及时进行调查取证,七日内作出是否认定为工伤的决定。特殊情况认定时间可延长,但不得超过三十天工伤认定应当以书面形式通知申请人和企业。
第三章 劳动鉴定和工伤评残
第九条 职工在工伤医疗期间内治愈或者伤情外于相对稳定状态,或者医疗期满仍不能工作的,应当进行劳动能力鉴定,评定伤残等级并定期复查伤残状况。
第十条 劳动鉴定委员会按国家制定的工伤与职业病致残程度鉴定标准(国家标准GB/T16180-1996)(以下简称评残标准),对因工负伤或者患职业病的职工伤残后丧失劳动能力的程度和护理依赖程度进行等级鉴定。符合评残标准一级至四级为全部丧失劳动能力;五级至六级为大部分丧失劳动
能力;七级至十级为部分丧失劳动能力。伤残待遇的确定和工伤职工的安置以评定的伤残等级为主要依据。
第十一条 市、县(市、区)劳动鉴定委员会由当地劳动、卫生等行政部门和工会组织的主管人员组成。劳动鉴定委员会办公室设在同级劳动部门,负责劳动鉴定的日常工作。劳动鉴定委员会应当委托有条件的医疗卫生机构或聘请具有鉴定资格的医务人员组成专家组进行伤残等级和护理等级鉴定。
第十二条 劳动鉴定人员在进行劳动鉴定时,应当全面了解被鉴定人情况,严格执行工伤保险政策法规和评残标准,客观公正地作出鉴定结论。
劳动鉴定人员实行回避制度。
第四章 工伤保险待遇
第十三条 职工因工负伤治疗,享受工伤医疗待遇。需要住院治疗的,按照当地因公出差伙食补助标准的三分之二发给住院伙食补助费;经批准转外地治疗的,所需交通、住宿费用按照本企业职工因公出差标准报销。工伤职工治疗非工伤范围的疾病,其医疗费用按照医疗保险的规定执行。
第十四条 职工因工负伤或者患职业病需要停止工作接受治疗的,实行工伤医疗期。工伤医疗期按照轻伤和重伤的不同情况确定为一个月至二十四个月,严重工伤或者职业病需要延长医疗期的,最长不超过三十六个月。工伤医疗期满后仍需治疗的,继续享受工伤医疗待遇。
第十五条 工伤职工在工伤医疗期内停发工资、改按月发给工伤津贴。工伤津贴标准相当于工伤职工本人受伤前十二个月平均月工资收入。工伤医疗期满或者评定伤残等级后停发工伤津贴,享受伤残待遇。
第十六条 工伤职工经评残并确认需要护理的,按月发给护理费。护理费依照全部护理依赖、大部分护理依赖和部分护理依赖三个等级,分别按全市上年度职工月平均工资的百分之五十、百分之四十、百分之三十发给。
第十七条 工伤职工因日常生活或者辅助生产劳动需要,必须安置假肢、义眼、镶牙和配置代步车等辅助器具的,按国产普及型标准报销费用。
第十八条 职工因工致残被鉴定为一级至四级的,应当退出生产、工作岗位,终止与企业的劳动关系,发给工伤伤残抚恤证件,并享受以下待遇:
(一)按月发给伤残抚恤金,标准分别为本人工资的百分之九十至百分之七十五。其中:一级百分之九十,二级百分之八十五,三级百分之八十,四级百分之七十五。
(二)发给一次性伤残补助金,标准相当于伤残职工本人十八个月至二十四个月工资。其中:一级二十四个月,二级二十二个月,三级二十个月,四级十八个月。
(三)易地安家的,发给相当于全省上年度职工平均工资六个月的安家补助费。旅途所需车船费、旅馆费、行李搬运费和伙食补助费,按照本单位职工因公出差标准报销,由企业按原规定渠道列支。
第十九条 因工致残被鉴定为一级至四级并按本规定第十八条规定领取待遇的,到达退休年龄时,继续由工伤保险基金支付伤残抚恤金。伤残抚恤金低于按养老保险规定计发的养老金标准的,按养老金的标准由工伤保险基金补足差额部分。同时将该职工在养老保险基金中个人帐户的个人缴费部分转入工伤保险基金。
第二十条 职工因工致残被鉴定为五级至十级的,原则上由企业安排适当工作,并可以享受以下待遇:
(一)按伤残等级发给一次性伤残补助金,标准相当于伤残职工本人六个月至十六个月工资。
(二)因伤残造成本人工资降低时,由所在单位发给在职伤残补助金,标准为工资降低部分的百分之九十。本人技能提高而晋升工资时,在职伤残补助金予以保留。
(三)旧伤复发经确认需要治疗和休息的,按照本规定享受工伤医疗待遇和工伤津贴。
(四)被评定为七级至十级的伤残人员,职工本人愿意自谋职业并经企业同意的,或者劳动合同期满终止合同后本人另行择业的,由企业发给伤残职工本人工资二十五个月至十个月的一次性伤残就业补助金,具体标准为:七级的二十五个月,八级的二十个月,九级的十五个月,十级的十个月。
第二十一条 职工因工死亡,应按照以下规定发给丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金:
(一)丧葬补助金按全省上年度职工平均工资六个月的标准发给。
(二)供养亲属抚恤金发给由死者生前提供主要生活来源的死者的亲属。其标准为:配偶每月按全省上年度职工月平均工资的百分之四十发给,其他供养亲属每人每月按百分之三十发给,孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上加发百分之十。抚恤金总额不得超过死者本人工资。供养亲属的范围和条件按照现行的有关规定执行,供养亲属失去供养条件时不再享受该项抚恤金。
(三)一次性工亡补助金,按全省上年度职工平均四十八个月至六十个月的标准发给。具体标准为:无供养亲属的,四十八个月;有供养亲属的,供养一人者五十二个月,供养二人者五十六个月,供养三人及以上者六十个月。被评定为一级至四级的因工伤残人员,在享受伤残抚恤金期间死亡的,一次性工亡补助金按全额标准的百分之五十发给。到境外定居的人员,如本人自愿一次性领取待遇的,可以一次性计发有关待遇,并终止工伤保险关系。具体计发办法为:领取一级至四级伤残抚恤金的职工可按规定的标准,一次性计发二十年的伤残抚恤金。但五十周岁以上的,年龄每增加一岁减少一年,最低不少于十年。按上述待遇标准计发后,其旧伤复发的医疗费由本人自理。一次性领取因工死亡职工供养亲属抚恤金的人员,按规定的标准,其配偶和父母计算到七十周岁,其子女计算到十六周岁。
第二十二条 由于交通事故引起的工伤,应当首先按照《道路交通事故处理办法》及有关规定处理。工伤保险待遇按照以下规定执行:
(一)交通事故赔偿已给付了医疗费、丧葬费、护理费、残疾用具费、误工工资的,企业或者社会劳动保险事业处不再支付相应待遇。
(二)交通事故赔偿给付的死亡补偿费或者残疾生活补助费,已由伤亡职工或者亲属领取的,工伤保险的一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金不再发给。但交通事故赔偿给付的死亡补偿费或者残疾生活补助费低于工伤保险的一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金的,由工伤保险基金补足差额部分。
(三)职工因交通事故死亡或者致残的,除按照本身(一)、(二)项处理有关待遇外,其他工伤保险待遇按照本规定执行。
(四)由于交通肇事者逃逸或其他原因,受伤害职工不能获得交通事故赔偿的,社会劳动保险事业处按照本规定给予工伤保险待遇。
第二十三条 职工因公外出期间因意外事故失踪的,从第四个月起停发工资,对其供养亲属按月发给供养亲属抚恤金。人民法院宣告死亡的,发给丧葬补助金和其余待遇。失踪人重新出现并经法院撤销死鼋崧鄣模蚜烊〉墓ど舜鲇Φ蓖嘶亍?BR> 第二十四条 出国、出境人员的劳动关系在国内并参加工伤保险的,在境外负伤、致残或者死亡时,应当由我方承担伤害赔偿责任的,按本规定执行。
第二十五条 享受工伤保险待遇的人员,在执行劳动教养期间或者犯罪服刑期间,其工伤保险待遇可以继续发给。
第五章 工伤保险基金
第二十六条 工伤保险基金由下列项目构成:
(一)企业缴纳的工伤保险费;
(二)工伤保险费滞纳金;
(三)工伤保险基金的利息;
(四)法律法规规定的其他资金。
第二十七条 工伤保险基金按照“以支定筹、收支基本胶狻钡脑虺锛?lt;BR>行专款专用,任何单位或个人不得挪作他用。
第二十八条 工伤保险费根据各行业的伤亡事故风险和职业危害程度的类别,实行差别费率。矿山、煤炭、冶金、建筑、建材、交通运输企业按职工上年度月均实得收入汇总数的千分之九;其他工业企业按职工上年度月均实得收入汇总数的千分之七;商业、供销等流通企业按职工上年度月均实得收入汇总数的千分之五缴纳工伤保险费。工伤保险费全部由企业负担,从企业管理费用中列支。
第二十九条 工伤保险费的筹集比例,根据实际收支情况的变化,由市劳动行政部门提出调整意见,经市政府批准后执行。
第三十条 工伤保险费由企业于每月十日前到社会劳动保险事业处缴纳。逾期未缴者,从十一日起按日加收未缴数额千分之二的滞纳金。
第三十一条 本规定的工伤医疗费、护理费、伤残抚恤金、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金,由工伤保险基金中支付,其他费用暂按原渠道支付。
第三十二条 工伤保险基金的筹集、管理、使用和工伤保险待遇的支付,严格按国家的有关规定执行,并接受同级审计部门和工会组织的监督。
第六章 管理与责任
第三十三条 工伤职工应到工伤医疗合同医院进行治疗,紧急时可以到就近医院或医疗机构抢救。工伤职工需要转院治疗或到外地就医的,由工伤合同医院提出意见,经据地社会劳动保险事业处批准。
第三十四条 职工工伤与职业病医疗终结,由所在企业填写《职工工伤与职业病待遇支出审批表》,持医疗期间的门诊费、住院费和药费单据以及工伤事故报告单、工伤认定书,到所在地社会劳动保险机构办理待遇拨付手续。
第三十五条 企业实行租赁、兼并、转让、分立时,由继续经营者承担原企业职工的工伤保险责任,并到社会劳动保险事业处办理工伤保险登记。
第三十六条 建设工程由若干企业承包或者企业实行内、外部经营承包时,工伤保险责任由职工的劳动关系所在企业负责。职工被借调或者聘用期间发生工伤的,由借调或者聘用单位承担工伤保险责任。
第三十七条 企业必须如实申报工资总额和职工人数,及时报告工伤和职业病情况,不得瞒报、虚报。对夸大或隐瞒重要情节,影响劳动鉴定结论或多领工伤保险待遇的,要停发或减发有关待遇,对虚报冒领的必须追回。
第三十八条 对从事有职业危害作业的职工,劳动关系终止、解除时或者转换工作单位时,应当进行职业性健康检查。发现患有职业病的,由原工作单位负责工伤保险的处理工作;在新单位发现患有职业病的,由新单位负责工伤保险的处理工作。
第七章 争议处理
第三十九条 工伤职工在处理工伤保险待遇时与用人单位发生争议的,按照劳动争议处理的有关规定办理。
第四十条 工伤职工或者企业,对劳动行政部门的工伤认定和对社会劳动保险机构待遇支付决定不服的,按照行政复议和行政诉讼的有关法律、法规办理。
第四十一条 职工对劳动鉴定委员会作出伤残等级鉴定结论不服的,可以向当地劳动鉴定委员会办公室申请复查;对复查鉴定结论不服的,可以向上一级劳动鉴定委员会申请重新鉴定。复查鉴定最终结论由省级劳动鉴定机构作出。
第八章 附则
第四十二条 到参加工伤保险的企业补习的大中专院校、技工学校、职业高中学校的学生发生伤亡事故的,可以参照本规定的有关待遇标准,由当地社会劳动保险机构发给一次性待遇。社会劳动保险机构不再向有关学校和企业另外收取工伤保险费用。
第四十三条 本规定由潍坊市劳动局负责解释。
第四十四条 本规定自发布之日起施行。潍政发(1995)99号文件同时废止

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  摘要:近年来,司法实践中出现了许多关于行政证明行为的行政诉讼案件,各地法院的做法不一致,有的作为行政诉讼案件受理,而有的则予以驳回,但这些案件都反映了行政证明行为可诉性的相关问题。行政证明行为的可诉性在理论上具有探讨的价值,行政证明行为的可诉性到底有无法理依据?影响可诉性的因素是什么,对其审查标准如何界定?本文将对上述问题作简要探讨。


  随着我国法治建设的不断推进和服务型政府的建立,新兴行政行为层出不穷。例如,行政机关和某些非政府组织就特定的事实状态、权属关系等做出明确宣示并出具相应证明的行为,在行政管理实践中大量存在。这些具有公信力的证明活动对于维护社会秩序、促进物权流转起到了促进作用,但是由这种证明行为引发的纠纷也逐渐增多。

  一、实践引发的思考

  案例一:原告夏善荣系徐州市奎山乡关庄村村民,因旧城改造,原有房屋被拆除。1999年7月,其与奎山乡关庄村委会签订《拆迁协议书》,约定在世纪花园住宅小区为夏善荣安置住房。2001年5月8日,恒信房产公司向被告徐州市建设局申请竣工综合验收。2001年6月18日,徐州市建设局在组织专家现场验收后,为恒信房产公司颁发了15号验收合格证书。原告夏善荣却认为,被告验收时世纪花园住宅小区尚未安装电表,明显不具备竣工合格条件,被告却为第三人颁发验收合格证,严重损害原告利益,请求判令撤销被告颁发的15号验收合格证。

  在该案的一审、二审中,法院作出了维持徐州市建设局作出的具体行政行为的判决,直到在再审阶段,江苏省高院以无论世纪花园住宅小区所在的土地是国有还是集体所有,徐州市建设局都必须依其享有的职权才能对该住宅小区组织综合竣工验收,属于依法行使职权行为,且在竣工综合验收后颁发的15号验收合格证,直接影响到了世纪花园住宅小区居民的利益,属于使相对人权益受到损害的行为为由,认定徐州市建设局颁发15号竣工验收合格证系依法履行职权,且对相对人具体权益产生影响的具体行政行为,属于可诉事项,否定了原审第三人恒信房产公司认为徐州市建设局对世纪花园颁发验收合格证的行为不属于行政诉讼受案范围的主张。

  案例二:一律师因代理一起继承案件的需要,持介绍信向某派出所调查对方当事人赵某与案外人赵某某的户籍信息。经查阅相关档案,派出所出具了一份赵某的户籍证明,并在户籍证明的备栏中注明赵某某与赵某系父子关系。律师将此份有利于其当事人的户籍证明交至法庭后,赵某随即向法院提起行政诉讼,并以派出所出具的户籍证明形式违法且内容缺乏事实依据为由,请求法院判令撤销。对于本案是否属于法院受案范围,有人认为,户籍证明不给当事人创设新的权利义务即对当事人的权益没有影响,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第(六)项的规定,此类案件不属于人民法院行政诉讼的受案范围,故应裁定不予受理。而笔者认为该户籍证明以国家公权力证实了赵某某与赵某的身份关系,属证明身份关系的行政证明行为,且对行政相对人的权利义务有实质性影响,故具有可诉性。

  那么,行政机关出具相关证明的行为是否属于行政诉讼的受案范围,行政证明行为的性质如何界定,是否属于行政诉讼的受案范围,行政证明行为是否具有可诉性,其可诉性的依据是什么?这些问题一直受到司法界和学术界的高度关注,在司法实践中,各地法院对证明性行政行为是否属人民法院行政诉讼的受案范围的标准也不一样,对证明性行政行为的可诉性,有的法院按行政案件受理,有的法院将证明性行政行为拒之门外。人民法院行政诉讼受案范围的不统一,在司法实践中造成了一定的混乱。

  二、行政证明行为可诉性的理论基础

  (一)行政证明行为的概念及性质界定

  行政证明行为是指行政机关证实相对人权利或者具有法律意义的资格以及事实的行为,是行政机关依职权或应申请,对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定,包括鉴定、认定、鉴证、公证、证明等。[1]这一定义为国内多数学者所接受。但这一定义并不能清楚的将其与行政确认、准行政行为等概念界定开,有过大、过全之嫌,笔者认为,这与对行政证明行为性质的认定有关。目前理论界普遍认为行政证明行为从属于其他一些行政行为,这是对行政证明行为地位的降低,是对行政证明行为地位的忽略。[2]笔者认为,行政证明行为是一种独立的具体行政行为。在这些行政行为中,与行政证明行为最难区分的是行政确认行为。笔者认为两者的主要区别在于:是否创设新的法律关系,是否仅系对原有法律关系的重新证明。就行政确认而言,它将创设新的法律关系,如颁发结婚证,虽然事实上当事人的婚姻状态已经存在,国家只不过以公权力的形式予以承认,但就是通过给当事人颁发结婚证,宣告了当事人之间法律上婚姻关系的成立,而非以前的事实婚姻关系。但是如果男女双方在领取结婚证后又丢失,请求民政部门的婚姻登记机构开具证明,婚姻登记机构开具证明的行为,则属于行政证明行为。另外,对于公证行为,随着《中华人民共和国公证法》的出台,公证机构的性质得以明确,该法第六条明确规定:公证机构是依法设立、不以营利为目的,依法独立行使公证职能,承担民事责任的证明机构。至此,当事人对于公证行为不服的,一律采用民事诉讼的方式予以解决,公证行为的行政不可诉性得到了立法的统一。

  因此,行政证明行为是不同于其他具体行政行为的一种独立的行政行为。它的最主要特征是具有证明性,这种证明性体现在其对相对人权利义务的非设定性,即行政证明行为不赋予相对人权利,也不为相对人创设义务,只是以证书、证件等形式,为相对人证明涉及人身、财产或其他相关事项。这种证明行为产生的法律效果是间接的还是直接的,不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响,理论界一直存有分歧。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系,实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响,但实际影响并不都是由具有直接法律效果的行为产生的,某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务,但却可能对相对人的权益产生实际影响。而行政证明行为是大多数登记行为或其他行为的一个前提条件,现实生活中较多的是对身份、学历、财产状况、资信情况、履历情况、婚姻状况、健康状况、家庭状况等的证明。证明的后面,往往存在一个潜在的行为,对当事人的权利,如就业权、知情权、婚姻权等进行处分或规制。如果行政机关违法或者滥用证明权,必然给相对人带来利益上的损害。基于信赖行政行为合法而取得的利益应当受到保护的原则,如因行政证明的违法而导致后续行政行为的撤销,行政机关对于错误的证明行为承担法律责任是毋庸置疑的。正如有学者所述:“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果,或者对抗该效果时,就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响,这时它就具有了可诉性。”[3]

  (二)行政证明行为可诉性的概念及影响因素

  可诉性是指行为是否属于“可诉行为范围”。行政证明行为的可诉性是指人民法院对行政主体的行政证明行为是否拥有司法审查权,或者说公民、法人或其他组织对行政主体的哪些行政证明行为可以向人民法院提起诉讼。可见,行政证明行为的可诉性与法院的受案范围密切相关。而法院受理行政案件的范围,是行政诉讼法首要解决的重要问题。在行政诉讼制度中,由于受案范围“规定着司法权对行政监督和制约的程度,标志着行政法律中相对人诉权的范围,也规定着行政终局裁决权的范围。”[4]因此,行政诉讼受案范围的确定,对不同的诉讼主体有着不同的意义。对于相对人来说,行政诉讼的受案范围意味着相对人行使行政起诉权的范围,有学者称之为“可起诉范围”,[5]相对人只有对属于受案范围内的行政行为,才享有起诉权,可以提起行政诉讼;如果对不属于受案范围内的行政行为提起行政诉讼,则人民法院不予受理。对于行政机关或被授权组织而言,则意味着哪些行政行为要接受人民法院的司法审查,对法定受案范围内的行政行为,行政机关有义务接受审查。对于人民法院而言,行政诉讼的受案范围标志着人民法院行使审判权的范围,即人民法院对哪些行政案件享有司法管辖权,有权对哪些行政行为进行合法性的判断与裁决。只有在行政诉讼受案范围内的行政行为,人民法院才有权对之加以审查;对于无法律或法规授权人民法院进行审查的行政行为或事项,人民法院无权进行裁判。[6]从《行政诉讼法》颁布以来的实施情况看,现行行政诉讼受案范围的规定过于狭窄,对可诉行政行为的界定不尽合理,因此近年来对进一步扩大行政诉讼受案范围的呼声越来越高。

  我国《行政诉讼法》第 2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。”这一条是采用概括式方式确定了我国行政诉讼的受案范围,在该法第 11 条、第12条采取列举式方式规定了属于行政诉讼受理的各种具体行政案件。此外,我国现行法律和司法解释也进一步规定了可诉行政行为的种类。从这些规定可以看出,只要行政行为对相对人产生了实际影响,侵犯了当事人的合法权益,该行政行为就应当属于行政诉讼的受案范围。但这种列举加排除的立法模式既不能为人民法院受理行政案件提供明确的标准,又不能有效地保障公民的合法权益和对行政行为的监督。虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条的规定已经在很大程度上克服了行政诉讼法本身关于受案范围规定的缺陷,但仍然存在很多不足,集中体现在两处:一是“国家行政职权”的表述过于狭窄,无法有效涵盖大量实际承担公共任务的非政府组织的活动,从而限制了受案范围的拓展;二是将内涵、外延本来就不确定的“行政行为”概念作为确定受案范围的实质标准,也有可能导致大量对相对人权利义务产生,实际影响的公权力活动被排除在受案范围之外。

  三、行政证明行为可诉的必要性和可行性分析

  (一)必要性  

  1.行政证明行为具有侵权的可能性

  行政权是一种最直接最广泛最经常影响公民权益的权力,是最大可能存在着滥用的权力。随着市场经济的发展,各种证明在日常生活中发挥着越来越大的作用。行政证明行为虽然不直接为相对人创设权利义务,但行政证明行为是行政机关行使职权的众多行政行为中的一种,具有法定的公信力,可以加强社会秩序的稳定,给公民带来方便和安全,但另一方面,行政权的权力性质决定了其不可避免地会导致或多或少的权力滥用和不当行使,给公民的权利、自由带来威胁。一旦申请人以其获得的行政证明作为证据来对抗善意的第三人时,行政证明便会直接影响到当事人的权益。行政证明行为也和其他行政行为一样具有强制性特点。行政证明行为虽然是柔性的,但不能排除其强制性的本质特征。其强制性表现为行政主体做出意思表示的法定性,即行政机关做出行政行为是根据法律而不是根据双方的意思表示。相对人和社会公众对行政证明行为必须服从和配合。行政证明行为实质是一种公权力的宣告,行政证明行为一旦作出,必然成为其后一系列行为的法定依据,以这些证明为依据作出的行为必将影响到相对人的利益,比如对亲属关系的确认可能影响到被确认人继承权的享有等。行政证明行为也是一种具有影响力的行政行为,它虽然不直接作用于相对人,但由于行政权力特有的影响力使得相对人在利用行政证明的过程中受到行政证明内容的影响,从而直接影响了相对人的种种权益。由此可见,行政证明行为侵权的可能性必然存在。

  2.行政相对人的权利需要救济

  行政证明行为具有侵权的可能性,有侵权就需要有救济,这是法学中的公理。在社会生活中,凡是侵犯他人权利,给他人利益造成损害的行为,不论是一般公民还是行政主体,都应当通过诉讼的方式来分清责任,使受害者得到应有的赔偿。行政法应该着眼于保障公民的合法权益不受行政机关违法行政行为的侵犯,当公民受到不法行政行为损害时,为他提供充分的救济。而我国的行政诉讼立法虽然经过了二十多年的发展,但是随着社会主义市场经济的发展和公民法治意识的提高,立法与审判实践显然已经无法满足对行政诉讼受案范围方面新的时代要求。实践中,因行政证明行为而受到实际影响的相对人的权利同样需要通过诉讼的方式加以救济,因此,规定行政证明行为可诉具有现实的必要性

  (二)可行性分析

  1.具有可诉性的现实条件

  行政行为的种类以及行为对相对人的影响对于行政证明行为具有重要意义。世界上不同国家对可诉行政行为的规定是不尽相同的。美国《联邦行政程序法》第701节规定了司法审查的范围,除法律排除司法审查及对行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外,其他行政行为均可接受司法审查。不能审查的行为只是例外,而且例外的情况越来越少。[7]在日本,一般认为,关于政治性或经济性政策的适当与否,以及有关艺术性或学术性评价的争议,不宜由司法机关来判断。台湾新行政诉讼法第二条规定“公法上之争议,除法律另有规定外,得依本法提起行政诉讼。”其对行政诉讼受案范围采用的是概括主义,即只要明示公法上争议事件,均可提起各种类型的行政诉讼。但性质上属于公法争议的,有特别规定者,仍可由其他法院审判。[8]这说明,行政证明行为的可诉并非存在多大的理论障碍,只不过是各国不同选择的结果。至于如何选择,是由一个国家的政治、经济、文化及法治状况所决定的,如行政机关行使职权的状况及自我约束机制;司法机关解决争议的能力以及公民权利、自主意识发展的程度等。就我国目前而言,行政机关拥有广泛的行政权,自我约束的能力不强,机制不完善。公民权利、法律意识虽已有较大程度地改观,但对行政权力还有一种天生的膜拜,行政权力的无形威慑无处不在。另一方面,行政诉讼经过二十多年的运行,法官的素质、法官进行行政审判的知识与经验以及法院开展行政审判的设备与条件等都足以胜任行政诉讼案件的审理。行政机关的执法水平、法律意识,公民的法律知识、法治观念、现行政治、经济体制等所有这一切都决定了在我国有必要且有现实可能将行政证明行为纳入行政诉讼的受案范围。

  2.具有可诉性的法律条件

  我国《行政诉讼法》第 2 条规定:公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。从这条规定可以看出,只要相对人“认为”行政机关的行政行为侵犯其合法权益的,均可提起诉讼。而且对于相对人所受的损害也并非要求是由行政行为的直接侵犯所致,即并未排除可能是间接影响所造成的,那么,就可以理解为只要相对人认为其所受损害是因为行政机关的行政证明行为而导致的均可以向法院起诉。而我国《行政诉讼法》第 12 条所列举的若干不属于行政诉讼受案范围的事项也并未明确地将行政证明行为包括在其中,这一定程度上也为行政证明行为的可诉提供了法律依据。

福州市蔬菜基地保护条例(修正)

福建省人大常委会


福州市蔬菜基地保护条例(修正)
福建省人大常委会


(1995年9月6日福建省福州市第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 1995年9月29日福建省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准 根据1997年12月18日发布的《福州市人民代表大会常务委员会关于关于修订我市部分地方性法
规的决定》进行修正)

第一章 总则
第一条 为了加强蔬菜基地的建设、保护和管理,稳定蔬菜生产和市场供应,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》和《福建省基本农田保护条例》等法律、法规,结合本市的实际情况,制定本条例。
第二条 本条例所称蔬菜基地,是指本市行政区域内由市人民政府划定的从事商品蔬菜生产的耕地。
第三条 市人民政府必须将蔬菜基地的建设和保护纳入国民经济和社会发展规划及年度计划。
第四条 市蔬菜行政主管部门负责蔬菜基地的建设和管理;市土地管理部门负责蔬菜基地土地权属管理和监察;市城市规划部门负责蔬菜基地的规划管理。

第二章 规划布局
第五条 蔬菜基地建设规划应纳入城市总体规划、土地利用规划和村镇建设规划,按照近郊为主、中远郊并举的原则,合理布局,稳定现有基地,开发建设新基地。
第六条 市人民政府负责组织市蔬菜行政主管部门、土地管理部门和城市规划部门编制蔬菜基地规划,并按城市吃菜人口每人不低于20平方米的标准划定蔬菜基地,公布实施。
第七条 蔬菜基地划分为长期保护区和控制征用区。市人民政府根据需要每五年可对长期保护区和控制征用区的范围作一次调整,其它任何单位和个人不得擅自变更。
长期保护区的面积应不低于蔬菜基地总面积的75%。
第八条 蔬菜基地划定后,由市土地管理部门会同市蔬菜行政主管部门划定红线、绘图造册、埋设界桩、建立档案。

第三章 开发建设
第九条 蔬菜基地的开发建设,应依靠科学技术,因地制宜,坚持改造现有基地和开发新基地相结合,加强基地的基础建设。
蔬菜基地的基础建设包括道路交通、水利设施、土壤改良、种苗基地、园艺设施、蔬菜科研、生产技术服务体系等。
第十条 各级人民政府应当在地方财政和农业发展、水利建设等专项资金中拨出专款扶持蔬菜基地开发建设;鼓励蔬菜生产经营组织和承包经营者采取投资、投劳、以工补农等形式增加对蔬菜基地的投入。
第十一条 市蔬菜行政主管部门应会同有关部门,按年度编制蔬菜基地开发建设及其资金安排计划,报市人民政府批准后组织实施。
第十二条 蔬菜基地的开发建设,实行项目管理负责制。建设单位应与主管部门签订合同,并严格履行。
第十三条 新建的蔬菜基地,由市蔬菜行政主管部门组织有关部门验收后,即列为长期保护区。建设单位必须向市蔬菜行政主管部门、城市规划部门和土地管理部门报送下列资料:
(一)新建的蔬菜基地基本情况登记表,包括地块名称、四至范围、面积、基础设施建设情况等;
(二)新建的蔬菜基地现状图。

第四章 保护与管理
第十四条 蔬菜基地划定后,市、县(市)、区人民政府应当与下一级人民政府签订蔬菜基地保护责任书,乡(镇)人民政府应当与村民委员会或蔬菜生产经营组织、承包经营者签订蔬菜基地保护责任书。
蔬菜基地保护责任书的内容应当包括面积、范围、基础设施、权利与义务和奖惩等事项。
第十五条 任何单位和个人均不得征用或占用长期保护区的蔬菜基地。因国家重点建设项目确需征用的,必须经市人民政府常务会议决定后,方可按法定的程序与权限办理用地审批手续。
第十六条 因国家建设及乡(镇)、村集体建设确需征用、占用控制征用区蔬菜基地的,应在规划选址定点前,报经市蔬菜行政主管部门同意后,按有关规定程序办理用地审批手续。
市蔬菜行政主管部门应在收到申请征用、占用蔬菜基地的全部文件资料之日起30日内,作出同意与否的决定。
第十七条 依法征用、占用蔬菜基地的单位和个人,必须按规定足额缴纳菜地开发建设基金,任何单位和个人不得减、免、缓。
新菜地开发建设基金由市土地管理部门负责收取。未缴纳新菜地开发建设基金的,土地管理部门不得办理用地手续,城市规划部门不得核发《建设工程规划许可证》。
第十八条 新菜地开发建设基金实行财政专户存储,由市蔬菜行政主管部门负责专项用于蔬菜基地的改造、开发建设和必要的管理费用等。财政、审计部门应严格监督新菜地开发建设基金的征收和使用。
第十九条 因征用、占用蔬菜基地而拆除或损坏基地基础设施的,用地单位或个人应负责重建或补偿。
第二十条 蔬菜基地不得抛荒,不得擅自改作它用。
第二十一条 蔬菜生产环境受法律保护,任何单位和个人必须遵守下列规定:
(一)不准建设对蔬菜基地有污染的项目;
(二)不准向基地倾倒和排放有害的废弃物;
(三)不准施用国家禁止使用的农药和其他化学药品。

第五章 法律责任
第二十二条 未经批准或骗取批准,非法征用、占用蔬菜基地的,由市土地管理部门依法责令退还,限期恢复原状,并处以每平方米450元的罚款;构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十三条 无权批准或者越权批准,非法征用、占用蔬菜基地的,其批准文件无效。对非法批准征用、占用蔬菜基地的责任人员应给予行政处分。
第二十四条 违反本条例第十六条、第十七条的规定,未经市蔬菜行政主管部门同意或未缴纳新菜地开发建设基金而批准征用、占用蔬菜基地的,其批准文件无效,对直接责任人员给予行政处分。
第二十五条 故意损坏蔬菜基地设施的,由县(市)、区人民政府蔬菜行政管理部门或其委托的单位责令恢复原状或赔偿损失,并处以2000-5000元的罚款;构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十六条 违反本条例第二十条的规定,将蔬菜基地连续抛荒六个月以上的,由县(市)、区人民政府蔬菜行政管理部门或其委托的单位按规定收取抛荒费;情节严重的,取消承包经营权或收回土地使用权;擅自把蔬菜基地改作他用的,由县(市)、区人民政府蔬菜行政管理部门或
其委托的单位责令其限期恢复种菜,并处以每平方米5元的罚款。
第二十七条 违反本条例第二十一条规定,给蔬菜基地造成污染的,由环境保护行政主管部门依法处理;造成经济损失的,应同时承担民事赔偿责任。
第二十八条 当事人对行政处理决定不服的,可依法申请复议或提起诉讼。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行行政处理决定的,由作出处理决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十九条 蔬菜基地的有关管理部门的工作人员玩忽职守,滥用职权,徇私舞弊的,由其所在单位或有关主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。

第六章 附则
第三十条 新菜地开发建设基金缴纳的标准,由市人民政府规定。
第三十一条 县(市)人民政府可参照本条例划定本级蔬菜基地,予以保护。
第三十二条 本条例由市人民政府负责应用解释。
第三十三条 本条例自公布之日起施行。


(1997年10月7日福州市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 1997年12月18日福建省第八届人民代表大会常务委员会第三十六次会议批准)

决定
福州市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议了《关于修订我市部分地方性法规的决定(草案)》,决定对《中华人民共和国行政处罚法》公布前制定的我市部分地方性法规作如下修订:
……
八、《福州市蔬菜基地保护条例》
1、第二十五条修订为:“故意损坏蔬菜基地设施的,由县(市)、区人民政府蔬菜行政管理部门或其委托的单位责令恢复原状或赔偿损失,并处以2000-5000元的罚款;构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。”
2、第二十六条修订为:“违反本条例第二十条的规定,将蔬菜基地连续抛荒六个月以上的,由县(市)、区人民政府蔬菜行政管理部门或其委托的单位按规定收取抛荒费;情节严重的,取消承包经营权或收回土地使用权;擅自把蔬菜基地改作他用的,由县(市)、区人民政府蔬菜行
政管理部门或其委托的单位责令其限期恢复种菜,并处以每平方米5元的罚款。”



1995年9月29日