河北省人民代表大会常务委员会关于修改《河北省母婴保健条例》的决定

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河北省人民代表大会常务委员会关于修改《河北省母婴保健条例》的决定

河北省人大常委会


河北省人民代表大会常务委员会关于修改《河北省母婴保健条例》的决定


(2002年11月25日河北省第九届人民泶蠡岢N裎被岬谌位嵋橥ü? 2002年11月25日河北省人民代表大会常务委员会公告第89号公布)



河北省人民代表大会常务委员会第三十次会议,决定对《河北省母婴保健条例》作如下修改:

一、第二条修改为:“母婴保健工作坚持以保健为中心,以保障生殖健康为目的,实行保健和临床相结合,面向群体、面向基层和预防为主的方针。”

二、第三条第五项修改为:“鼓励、支持母婴保健领域的教育和科学研究,推广先进、实用的母婴保健及其他生殖健康适宜技术,普及母婴保健科学知识。”

三、第六条修改为:“各级医疗保健机构应当开展婚前健康教育和婚前卫生指导、咨询服务。经设区的市人民政府卫生行政部门审定的医疗保健机构,为公民提供婚前医学检查服务。”

四、第八条第一款修改为:“准备结婚的男女双方须持本人身份证明到设区的市人民政府卫生行政部门审定的医疗保健机构进行婚前医学检查。”

五、第十七条修改为:“依照《中华人民共和国母婴保健法》和本条例规定施行终止妊娠手术或者结扎手术的,按照国家规定接受免费服务并享受休假。具体办法由省人民政府制定。”

六、第二十四条修改为:“托儿所、幼儿园应当按照国家和省有关规定,做好儿童保健工作。”

七、第二十五条修改为:“从事儿童保教和膳食工作的人员应当定期到县级以上医疗保健机构进行体格检查,取得健康证明。患有传染病的,禁止从事儿童保教和膳食工作。”

八、第二十六条第二款修改为:“鉴定委员会成员应当具有主治医师以上专业技术职称。设区的市和省级鉴定委员会成员应当具有副主任医师以上专业技术职称。”

九、第二十七条第一款修改为:“当事人对医疗保健机构出具的婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断结果有异议的,可以自接到检查或者诊断结果之日起十五日内,向所在地鉴定委员会申请医学技术鉴定。鉴定委员会在接到当事人鉴定申请之日起三十日内,作出医学技术鉴定结论,将鉴定结论通知书及时送达当事人。当事人对鉴定结论有异议的,可以在接到通知书之日起十五日内,向上一级鉴定委员会申请复核。”

十、第三十条第三项修改为:“推广先进、实用的母婴保健及其他生殖健康适宜技术并进行评价;”

第四项修改为:“对从事《中华人民共和国母婴保健法》和本条例规定的遗传病诊断、产前诊断的医疗保健机构和人员,由省人民政府卫生行政部门许可;”

删去第五项、第六项。

增加一项,作为第五项:“对从事《中华人民共和国母婴保健法》和本条例规定的婚前医学检查的医疗保健机构和人员,由设区的市人民政府卫生行政部门许可,同时将医疗保健机构的名单抄送婚姻登记机关;”

第七项改为第六项,修改为:“对从事《中华人民共和国母婴保健法》和本条例规定的助产技术、结扎手术、终止妊娠手术的医疗保健机构和人员及家庭接生的人员,由县级人民政府卫生行政部门许可,并取得相应的合格证书;”

十一、第三十九条、第四十条合并作为第三十九条:“违反第三十五条规定,擅自从事婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断、施行助产手术、终止妊娠手术和医学技术鉴定或者出具有关医学证明的,由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告,责令停止违法行为,没收违法所得;违法所得五千元以上的,并处违法所得三倍以上五倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足五千元的,并处五千元以上二万元以下罚款;所出具的有关医学证明无效;触犯刑律的,依法追究刑事责任。”以下各条按顺序前移。

十二、第四十六条作为第四十五条,修改为:“母婴保健服务项目和母婴保健医学技术鉴定的收费标准以及对边远贫困地区或者交费确有困难的人员的减免办法,由省人民政府制定。”

本决定自2003年2月1日起施行。

《河北省母婴保健条例》根据本决定作相应的修改,重新公布。



附:河北省母婴保健条例(2002年修正本)

(1995年9月13日河北省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 根据1997年6月29日河北省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议《关于修改〈河北省母婴保健条例〉的决定》第一次修正 根据2002年11月25日河北省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈河北省母婴保健条例〉的决定》第二次修正)

第一章 总则

第一条 为了保障母亲和婴儿健康,提高出生人口素质,根据《中华人民共和国母婴保健法》(以下简称《母婴保健法》)和有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。

第二条 母婴保健工作坚持以保健为中心,以保障生殖健康为目的,实行保健和临床相结合,面向群体、面向基层和预防为主的方针。

第三条 各级人民政府领导本行政区域内的母婴保健工作:

(一)将母婴保健事业纳入国民经济和社会发展计划,制定本地区母婴保健工作发展规划,为母婴保健事业提供必要条件和物质帮助,按国家规定设立母婴保健专项资金;

(二)组织、协调有关部门共同做好母婴保健工作;

(三)推行母婴保健保偿责任制,建立、健全母婴保健服务网络;

(四)采取有力措施,对贫困地区的母婴保健事业给予扶持;

(五)鼓励、支持母婴保健领域的教育和科学研究,推广先进、实用的母婴保健及其他生殖健康适宜技术,普及母婴保健科学知识。

第四条 各级人民政府卫生行政部门主管本地区的母婴保健工作。

各级人民政府计划、民政、计划生育、财政、物价、公安等部门按照各自职责,配合卫生行政部门做好母婴保健工作。

各级妇联、工会等组织协助卫生行政部门做好母婴保健工作。

第五条 凡在本省行政区域内的国家机关、社会团体、部队、企业事业单位以及其他组织和公民,均应遵守本条例。

第二章 婚前保健

第六条 各级医疗保健机构应当开展婚前健康教育和婚前卫生指导、咨询服务。经设区的市人民政府卫生行政部门审定的医疗保健机构,为公民提供婚前医学检查服务。

第七条 开展婚前医学检查的医疗保健机构应当具备以下条件:

(一)设置男、女婚前医学检查室,配备常规检查和专科检查设备;

(二)设置婚前健康教育场所;

(三)有合格的男、女婚前医学检查医师和主检医师。

第八条 准备结婚的男女双方须持本人身份证明到设区的市人民政府卫生行政部门审定的医疗保健机构进行婚前医学检查。

婚前医学检查项目按照《母婴保健法》和国家有关规定执行。

第九条 医疗保健机构应当向婚前医学检查当事人出具婚前医学检查证明。发现患有《母婴保健法》规定的应当暂缓结婚和不宜生育疾病的,在医学检查证明上写明医学指导意见。

对婚前医学检查中不能确诊的,实行逐级转诊制度。

第十条 接受婚前医学检查的当事人对医学检查结果有异议的,可以按本条例规定申请医学技术鉴定,取得医学鉴定证明。

第十一条 医疗保健机构在边远山区可以开展巡回婚前保健服务。

第十二条 男女双方在结婚登记时,应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明。

婚姻登记机关办理结婚登记时,应当查验婚前医学检查证明或者医学鉴定证明。

经婚前医学检查认为应当暂缓结婚的,暂缓办理结婚登记;患严重遗传性疾病不宜生育的,经男女双方同意,采取长效避孕措施或者施行结扎手术后不生育的,即可办理结婚登记。

第三章 孕产期保健

第十三条 医疗保健机构为育龄妇女和孕妇、产妇提供保健服务:

(一)为育龄妇女提供孕育健康后代和防治遗传性疾病、地方病的医学意见;

(二)为孕妇、产妇提供卫生、营养、心理等方面的咨询和指导;

(三)为孕妇进行产前检查,建立孕产期保健手册;

(四)筛查高危孕妇并对其进行重点监护;

(五)做好消毒接生和产时、产后保健,提高助产技术和服务质量,降低孕产妇、围产儿的发病率和死亡率;

(六)省级以上人民政府卫生行政部门规定的其他服务内容。

第十四条 医疗保健机构应当对患有妊娠合并症或者严重并发症、孕前或者怀孕期间接触过致畸性物质等情况的孕妇,提供重点监护和指导。

第十五条 孕妇有下列情形之一的,应当到省人民政府卫生行政部门审定的医疗保健机构接受产前诊断:

(一)出生过某种遗传病患儿或者夫妻一方为某种遗传病患者的;

(二)夫妻一方为染色体异常的;

(三)早孕阶段曾服用致畸药物或者有病毒感染史的致畸因素的;

(四)原因不明多次流产、死胎、死产的;

(五)年龄超过35岁的;

(六)医学上认为需要产前诊断的其他情况。

第十六条 经产前诊断,依照《母婴保健法》和本条例规定需要终止妊娠的,由医师提出终止妊娠的医学意见,当事人应当到指定的医疗保健机构接受终止妊娠手术。

第十七条 依照《母婴保健法》和本条例规定施行终止妊娠手术或者结扎手术的,按照国家规定接受免费服务并享受休假。具体办法由省人民政府制定。

第十八条 生育过严重缺陷儿或者一方属遗传性疾病可疑者的夫妻,准备妊娠前,应当到省人民政府卫生行政部门审定的医疗保健机构进行医学检查和咨询。医疗保健机构根据检查结果提出医学意见。对不宜妊娠的,经男女双方同意,采取相应措施。

第十九条 提倡孕产妇住院分娩。农村孕产妇住院分娩确有困难的,由持有合格证书的接生人员按照操作规程接生。

高危孕产妇应当到有监护条件的医院住院分娩。

第二十条 医疗保健机构对所接生的新生儿出具出生医学证明。在家庭接生的新生儿,由接生人员报所在乡级医疗保健机构出具出生医学证明。

第二十一条 医疗保健机构建立孕产妇和婴儿死亡及新生儿出生缺陷情况统计报告制度,并做好孕产妇和婴儿死亡原因的评审工作。

第二十二条 机关、团体和企业、事业单位应当按照国家有关规定,为女职工孕前、孕期、产后和哺乳期保健提供必要条件。

第四章 儿童保健

第二十三条 医疗保健机构应当积极推行母乳喂养,并为儿童提供保健服务:

(一)提供科学育儿、母乳喂养和合理营养的指导;

(二)开展新生儿疾病筛查诊治工作;

(三)建立儿童保健手册,对新生儿进行家庭访视;

(四)定期对儿童进行体格检查,并对体弱儿进行专案管理;

(五)依照计划免疫程序,按时为儿童进行预防接种;

(六)开展儿童口腔、眼睛、听力及心理保健服务;

(七)防治常见病、多发病和传染病;

(八)省级以上人民政府卫生行政部门规定的其他内容。

第二十四条 托儿所、幼儿园应当按照国家和省有关规定,做好儿童保健工作。

第二十五条 从事儿童保教和膳食工作的人员应当定期到县级以上医疗保健机构进行体格检查,取得健康证明,患有传染病的,禁止从事儿童保教和膳食工作。

第五章 医学技术鉴定

第二十六条 县级以上人民政府设立母婴保健医学技术鉴定委员会(以下简称鉴定委员会),其成员由卫生行政部门提名,同级人民政府聘任。

鉴定委员会成员必须具有主治医师以上专业技术职称。设区的市和省级鉴定委员会成员应当具有副主任医师以上专业技术职称。

第二十七条 当事人对医疗保健机构出具的婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断结果有异议的,可以自接到检查或者诊断结果之日起十五日内,向所在地鉴定委员会申请医学技术鉴定。鉴定委员会在接到当事人鉴定申请之日起三十日内,作出医学技术鉴定结论,将鉴定结论通知书及时送达当事人。当事人对鉴定结论有异议的,可以在接到通知书之日起十五日内,向上一级鉴定委员会申请复核。

省级鉴定为最终鉴定。

第二十八条 当事人申请鉴定或者申请复核时,应当提出书面申请,并提交与鉴定有关的材料。

第二十九条 鉴定委员会进行医学技术鉴定时,必须由五名以上单数相关专业的成员参加,并实行回避制度。

医学技术鉴定的具体程序,按国家规定执行。

第六章 管理与监督

第三十条 县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权:

(一)组织实施本地区母婴保健工作发展规划;

(二)对《母婴保健法》和本条例的执行情况进行监督检查;

(三)推广先进、实用的母婴保健及其他生殖健康适宜技术并进行评价;

(四)对从事《母婴保健法》和本条例规定的遗传病诊断、产前诊断的医疗保健机构和人员,由省人民政府卫生行政部门许可;

(五)对从事《母婴保健法》和本条例规定的婚前医学检查的医疗保健机构和人员,由设区的市人民政府卫生行政部门许可,同时将医疗保健机构的名单抄送婚姻登记机关;

(六)对从事《母婴保健法》和本条例规定的助产技术、结扎手术、终止妊娠手术的医疗保健机构和人员及家庭接生的人员,由县级人民政府卫生行政部门许可并取得相应的合格证书。

第三十一条 《母婴保健法》和本条例规定的专项技术服务许可证、合格证和医学证明由省人民政府卫生行政部门统一印制。国家另有规定的除外。

第三十二条 县级以上人民政府卫生行政部门设专、兼职母婴保健监督员。

母婴保健监督员由卫生行政部门提名,同级人民政府颁发证书,并实行任期制。

母婴保健监督员负责母婴保健工作的监督和检查,并可以对违反《母婴保健法》和本条例的行为提出处罚意见。

第三十三条 县级以上人民政府卫生行政部门指定的医疗保健机构负责本行政区域内母婴保健业务工作的监测和技术指导。

各级医疗保健机构应当根据所承担的任务配备专职母婴保健业务人员并做好培训工作。

村应当逐步配备负责母婴保健工作的乡村医生,并合理解决其报酬。

第三十四条 禁止任何单位和个人采用技术手段进行胎儿性别鉴定。医学认为确需进行胎儿性别鉴定的,须由省人民政府卫生行政部门批准从事产前诊断的医疗保健机构进行。

第三十五条 未按《母婴保健法》和本条例规定取得专项服务许可证的单位和未取得合格证书的人员不得从事婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断和施行助产技术、结扎手术、终止妊振手术,不得进行胎儿性别鉴定和家庭接生,不得出具《母婴保健法》和本条例规定的医学证明。

医疗保健机构不得聘用未取得合格证书的人员从事前款所列专项技术服务。

第三十六条 从事母婴保健工作的人员应当严格遵守职业道德,为当事人保守秘密。

第七章 奖励与处罚

第三十七条 符合下列条件之一的单位和个人,各级人民政府或者卫生行政部门给予表彰或者奖励:

(一)在母婴保健工作中做出显著成绩的;

(二)在母婴保健科学研究方面取得显著成果的;

(三)在推广、普及母婴保健先进实用技术和宣传教育工作中做出突出贡献的。

第三十八条 从事母婴保健工作的人员违反本条例规定,出具有关虚假医学证明或者进行胎儿性别鉴定的,由医疗保健机构或者卫生行政部门根据情节给予行政处分;情节严重的,依法取消执业资格。

第三十九条 违反第三十五条规定,擅自从事婚前医学检查、遗传病诊断、产前诊断、施行助产手术、终止妊娠手术和医学技术鉴定或者出具有关医学证明的,由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告,责令停止违法行为,没收违法所得;违法所得五千元以上的,并处违法所得三倍以上五倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足五千元的,并处五千元以上二万元以下的罚款。所出具的有关医学证明无效;触犯刑律的,依法追究刑事责任。

第四十条 医疗保健机构及其工作人员不按《母婴保健法》和本条例规定提供母婴保健服务的,由同级卫生行政部门责令限期改正,拒不改正的,对单位负责人和直接责任人员给予行政处分。

第四十一条 卫生行政部门和有关部门的工作人员,违反本条例、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊情节轻微的,由所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十二条 侮辱、威胁、殴打母婴保健工作人员和监督人员或者阻碍其执行公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十三条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议、不提起诉讼又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。

第八章 附则

第四十四条 本条例所称医疗保健机构是指各级妇幼保健机构和卫生行政部门批准从事母婴保健相关业务的医疗机构。

第四十五条 母婴保健服务项目和母婴保健医学技术鉴定的收费标准以及对边远贫困地区或者交费确有困难的人员的减免办法由省人民政府制定。

第四十六条 本条例具体应用中的问题由省人民政府卫生行政部门负责解释。

第四十七条 本条例自公布之日起施行。





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国家安全监管总局办公厅、国家煤矿安监局办公室关于认真学习宣传贯彻《煤矿瓦斯等级鉴定暂行办法》和《煤矿瓦斯抽采达标暂行规定》的通知

国家安全生产监督管理总局 国家煤矿安全监察局


国家安全监管总局办公厅 国家煤矿安监局办公室关于认真学习宣传贯彻《煤矿瓦斯等级鉴定暂行办法》和《煤矿瓦斯抽采达标暂行规定》的通知

安监总厅煤装〔2011〕225号


各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团煤炭行业管理部门和煤矿安全监管部门,各省级煤矿安全监察机构,司法部直属煤矿管理局,有关中央企业:

《煤矿瓦斯等级鉴定暂行办法》(安监总煤装〔2011〕162号)和《煤矿瓦斯抽采达标暂行规定》(安监总煤装〔2011〕163号)(以下统称两个文件)已于2011年10月中旬由国家安全监管总局、国家发展改革委、国家能源局、国家煤矿安监局联合印发,自2012年3月1日起施行。为做好两个文件的学习宣传贯彻工作,现就有关事项通知如下:

一、充分认识贯彻执行两个文件的重要意义,切实增强学习宣传贯彻的主动性和自觉性

1.是贯彻落实党中央、国务院关于做好煤矿瓦斯治理工作部署的重要措施。煤矿安全是安全生产工作的重中之重,瓦斯治理是煤矿安全生产的关键环节。党中央、国务院历来高度重视煤矿瓦斯治理工作,相继采取了一系列重大举措。两个文件紧密结合当前煤矿瓦斯治理形势,立足于保证煤矿安全生产和促进煤炭工业健康发展,是深入贯彻落实安全生产方针政策和中央领导同志重要指示,以及《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号)和《国务院办公厅转发发展改革委安全监管总局关于进一步加强煤矿瓦斯防治工作若干意见的通知》(国办发〔2011〕26号)精神的重要措施,对有效遏制煤矿瓦斯事故,促进煤矿安全生产形势持续稳定好转具有重要意义。

2.是深入推进煤矿瓦斯治理工作的现实需要。两个文件以《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》等法律法规和标准规程为依据,以进一步规范和强化煤矿瓦斯等级鉴定和抽采达标工作为目的,坚持标本兼治、综合治理,着力解决现阶段制约煤矿瓦斯治理工作深入开展的关键问题,对于进一步规范瓦斯等级鉴定,推进煤矿瓦斯抽采达标,促进瓦斯抽采利用,开创煤矿瓦斯治理工作新局面,全面提升煤矿安全水平具有重要的现实意义。

3.是煤矿瓦斯治理从严管理、科学管理的重要体现。两个文件以我国煤矿多年来的瓦斯治理实践和有关法律法规为基础,以先进的瓦斯治理理念为导向,紧密联系我国煤矿安全生产实际,采用了科学的计算方法和判断标准,从管理、技术、设施设备、监督检查等各方面提出了新的、更加严格的要求,对于进一步增强煤矿瓦斯治理意识、提升煤矿瓦斯治理水平具有重要作用。

各有关部门、各煤矿企业要把深入学习宣传贯彻两个文件作为当前和今后一个时期的一项重要任务来抓,将其转化为促进煤矿安全生产的实际成效,全面推进煤矿瓦斯治理工作的深入开展。

二、突出学习宣传贯彻的重点环节,切实提高工作实效

1.认真把握两个文件的新规定。两个文件在瓦斯等级划分与认定、实现抽采达标的方法、抽采达标判定标准等方面的规定具体、明确,具有针对性和可操作性。各有关部门和单位要注重把握新规定,结合工作实际,采取有效措施,确保将这些新规定贯彻落实到位。

2.扎实做好过渡期有关工作。两个文件实施后,部分煤矿企业矿井瓦斯等级将会发生改变,或者需要对原有瓦斯抽采系统进行完善。要充分利用两个文件施行前的过渡时间,认真研究落实措施,统筹做好相关工作。

3.研究细化两个文件的工作措施。要加强组织领导,明确各级责任,紧密结合本部门、本单位工作职责,立足瓦斯治理工作实际,认真对照两个文件,积极研究制定适合本地区、本企业的相关实施细则。

三、采取多种形式,推动两个文件的学习宣传贯彻

1.大力营造学习宣传贯彻两个文件的浓厚氛围。各有关部门、各煤矿企业及有关单位要充分利用网络、报纸、板报、墙报、学习园地、宣传橱窗、悬挂张贴横幅标语等形式,开展形式多样的学习宣传活动,大力宣传两个文件,营造良好的学习贯彻氛围。

2.切实强化两个文件的培训工作。各有关部门、各煤矿企业要结合工作实际,把两个文件纳入煤矿企业高级管理人员培训班及其他培训班的重点内容,适时举办专题培训班,层层组织培训,全面覆盖煤矿安全监管监察部门、煤矿企业、中介机构等各领域、各层次的有关人员,确保取得实效。

3.强化安全监管监察,推动两个文件的贯彻落实。各有关部门要把两个文件的贯彻落实纳入安全监管监察重点工作,加大执法力度,督促煤矿企业认真贯彻落实两个文件,确保落到实处、执行到位。同时,要通过组织专题研讨、召开座谈会等方式,协助煤矿企业解决贯彻落实两个文件中的难点问题,做好服务工作;要及时发现总结并大力推广宣传贯彻中涌现出的好做法、好经验,充分发挥典型引路的作用,将学习宣传贯彻活动引向深入。

请各省级煤炭行业管理部门将此通知转发至辖区内各煤矿企业,并督促抓好贯彻落实。

国家安全监管总局办公厅

国家煤矿安监局办公室

二Ο一一年十一月七日

【摘要】所谓公益诉讼,是指特定的国家机关,社会组织,与案件存在利害关系的其他法人、公民,依照法律规定,为维护国家利益或者社会公共利益而提起的诉讼。本文从民事公益诉讼概念的界定入手,对世界各国民事公益诉讼模式进行总结分析,在选定我国民事公益诉讼模式并对新民事诉讼法第55条进行阐释的基础上,对我国民事公益诉讼立法缺失以及存在不足进行了总结归纳,并就系统构建我国民事公益诉讼制度问题进行了探讨。
【关键词】公益诉讼,民事公益诉讼,客观诉讼,制度构建

民事公益诉讼制度,是我国民事诉讼法2012年修订时,为保护社会公共利益而特别增设的一项新制度,规定在新民事诉讼法第55条中。在我国,公益诉讼不是一个法定用语,而仅仅是一个学术用语,是从民事诉讼所保护的权利、利益性质角度予以考量、与私益诉讼相对的一个概念。应该说,将民事公益诉讼制度写入法律,是立法史上的一个重大进步,具有十分重要的意义,这也是此次民事诉讼法修订被社会广泛认可的原因之一。但是,新民事诉讼法对于民事公益诉讼制度规定得十分原则、限制颇多,充其量也只是为该项制度的创立提供了法律依据而已,其诉讼模式还未真正地构建起来,其具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索,而且民事公益诉讼实施的效果如何,亦有待于进一步考察。本文拟从民事公益诉讼概念的界定入手,对世界各国民事公益诉讼模式进行总结分析,在确定我国民事公益诉讼模式并对新民事诉讼法第55条进行阐释的基础上,就系统构建我国民事公益诉讼制度问题作一深入探讨。

1 民事公益诉讼概念的界定

何谓民事公益诉讼,目前我国学界和司法实务界内部及相互间均未达成一致共识,从各派观点来看,对于“向法院起诉、由法院依法追究法律责任”这一诉讼的基本内涵和实质问题一般都不持有异议,其争议的焦点主要集中在公益诉讼的诉讼原告以及救济客体问题上。
在诉讼原告问题上,有一般说与限制说两种观点。一般说主张,诉讼目的在于维护多数人利益或者社会公共利益的国家机关、社会组织或者其他法人、公民(以下简称“个人”)均可以提起民事公益起诉,并不要求原告是案件的直接利害关系人或者予以特定化。限制说认为,民事公益的诉讼主体应严格限于法律规定的机关和社会组织,基于防止被他人利用或者滥用公益诉讼的顾虑,禁止个人提起民事公益诉讼;同时在法律直接规定由某特定机关作为原告提起公益诉讼的特定情形下,亦排除其他机关和社会组织的介入,如我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条款既是对特定机关的赋权条款,也是对其他机关和社会组织的限定条款,换言之,提起海洋生态资源损失索赔之公益诉讼时,其原告主体只能是行使海洋环境监督管理权的部门,任何其他机关和社会组织均不具备诉讼原告的资格。
在救济客体问题上,有广义说与狭义说两种观点。广义说认为,提起公益诉讼救济对象是国家利益或者社会公共利益,但不排除特定的他人利益;狭义说认为,提起公益诉讼救济对象只能限于国家利益或者社会公共利益。学界多数赞成“救济对象狭义说”,梁慧星教授认为,“公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益,因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。”由于公共利益与个人利益有天然的联系,一般地,损害社会公共利益的行为最终是要损害个人利益的,笔者以为,对于梁慧星教授论点中所谓“没有直接损害”一语的理解,宜作狭义解释,只是指没有积极损害。
综上,笔者认为,公益诉讼旨在描述与维护民事主体自身的合法权益的私益诉讼相对的、具有公益性质的诉讼活动,并非一种单独的诉讼形式,而是一个以诉讼目的为基准界定的概念,其诉讼的实质内涵并没有改变,因此,对于上述观点之争,本人以为,在诉讼原告问题上宜采一般说,但基于行政权力易发生不作为或者滥用情形之考量,对国家机关应兼采限制说的合理成份对其予以赋权限定,这样既可实现公益诉讼之立法目的,又可与我国现行行政诉讼程序相衔接,使公民、法人或者其他组织通过行政诉讼手段来促使法定的机关积极作为,为民事公益诉讼制度的发展创造空间;而在救济客体问题上,笔者更倾向于采广义说,但强调个人作为原告启动公益诉讼时,诉的利益(即国家利益或者社会公共利益)应与其特定的私益存在一定的利害关系,包括直接利害关系或者间接利害关系,以期消除立法者对于个人易为他人利用之顾虑。据此,笔者将民事公益诉讼的概念界定为:所谓公益诉讼,是指特定的国家机关,社会组织,与案件存在利害关系的其他法人、公民,依照法律规定,为维护国家利益或者社会公共利益而提起的诉讼。
如何正确理解这一概念,结合目前我国公益诉讼的司法实践,可以从以下几个方面来把握:

1.1 民事公益诉讼的目的是维护国家利益或者社会公共利益

民事公益诉讼与传统民事诉讼的根本区别就体现在诉的利益由“原告(包括公民、法人和其他组织)的私人权益”向“国家利益或者社会公共利益”过渡。在传统民事诉讼中,诉的利益通常被理解为涉及到原告的私人权益,是原告本人认为自身合法权益受到直接侵害,要求人民法院行使国家审判权,确认自己权利的存在,或者制止他人的侵权行为,或者责令他人消除不良影响、恢复自己私法上的利益,是为自己“私利”而诉。而民事公益诉讼不同,诉的利益只能理解为国家利益或者社会公共利益。当然,民事公益诉讼并不排斥对于原告个人“私利”的保障,在我国已开展的公益诉讼的司法实践中,法院在受理和审理个人作为公益诉讼原告的案件时,在关注可能受到影响的国家或者社会公共利益的同时,也非常注重对原告个人“私利”的保护。过去被认为是“好事之徒”提起的公益案件,如一毛钱如厕费案、要求铁路部门开具发票案等,在当前也逐步为人们所正面评价。

1.2 民事公益诉讼的原告与本案不一定存在直接的利害关系

在传统民事诉讼中,根据我国民事诉讼法的规定,只有“与本案与直接利害关系的公民、法人和其他组织”才能提起诉讼,即只有实体法上的权利人才能成为程序法中的原告。就民事公益诉讼而言,如果继续沿袭传统民事诉讼关于原告资格的认定标准,一味强调利害关系的直接性,则必然会使大多数涉及到国家利益、社会公共利益的案件排斥在司法保护之外。这是因为,实践中更多的情况是,大多数损害国家、社会公共利益的行为,往往不存在直接利害关系人。在公益诉讼写入我国民事诉讼法之前,基于现实需求,一些法院一般都通过对“利害关系”的扩张解释受理并审判民事公益诉讼案件,如1997年河南省方城县检察院诉县工商局国有资产买卖合同无效案、2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案等。由于民事公益诉讼之目的在于维护一个国家的根本利益、一个国家范围内的所有公民的共同利益、绝大多数人的利益或者公共利益,因此,我国2012年修订的新民事诉讼法虽然对起诉的实质条件的相关条款(第119条)未作修改,但在“当事人”章节部分又新增加了第55条,解决了公益诉讼的当事人主体资格问题,以突破公益诉讼开展之“瓶颈”。这一做法,实质上是就原告主体资格的认定标准在公益诉讼问题上对新民事诉讼法第119条的一种修正,体现出一个“特别法”或者“特别条款”的作用,换言之,民事公益诉讼的原告并不以“与本案有直接利害关系”为必要条件。
如前述,基于一定的理由,对于个人作为启动民事公益诉讼的原告,本概念加以“与案件存在利害关系的”的限制。关于“与案件存在利害关系的”的含义,是指应当与起诉事项有一定的关联,包括但不限于直接利害关系,即民事法律上的牵连或者因果关系。

1.3 民事公益诉讼原告具有多元性、地位特殊且其处分权受到一定限制

正是因为民事公益诉讼的原告不以“与本案有直接利害关系”为必要条件,这就使得民事公益诉讼的原告范围较之于传统民事诉讼要广泛得多、具有多元性的特点。进一步说,只要行为人侵害了国家利益或者社会公共利益,特定的国家机关、社会组织或者与案件存在利害关系的个人就有权起诉违法者。在此需要指出和强调的是,尽管新民事诉讼法目前采限制说将个人排除在公益诉讼主体之外,但从促进社会进步以及建立民事公益诉讼独特价值的角度看,在日后公益诉讼的立法和司法实践中终必将扩大其他法人和广大社会公众的参与。
由于民事公益诉讼的原告不是致害人,可能也不是遭受违法行为侵害的直接利害关系人,法院对被告人的违法行为作出裁决后,该裁决只对被告人及其利益的被代表人即国家和社会公众等发生效力,除存在直接利害关系的个人原告本身外,对其他原告一般不发生效力。也就是说,相比较于传统的民事诉讼而言,民事公益诉讼的原告一般不受法院裁判拘束,不承受法院裁判的后果,在诉讼中处于特殊的法律地位。
此外,由于原告提起民事公益诉讼的目的在于维护国家利益或者社会公共利益,这就决定了原告提起公益诉讼后,不能等同行使在传统的民事诉讼中对其诉讼权利享有的完全自主权,因为其对诉讼权利的处分包括自由撤诉、自行和解、申请执行或者不申请执行等,将有可能损害国家利益或者社会公共利益,而这又为我国现行法律所规制并将直接导致处分行为无效。因此,民事公益诉讼中原告的处分权应受到一定的限制,这也需要我国日后立法和最高人民法院的司法解释予以明确。

1.4 民事公益诉讼将客观诉讼类型纳入民事诉讼的范畴

由于传统民事诉讼的功能在于保护原告个人“私利”,因此,围绕这一诉讼功能的诉讼结构的设计,决定了传统民事诉讼只能是主观诉讼,在民事公益诉讼写入法律前,在我国民事诉讼范畴内一般不存在客观诉讼的类型。
与传统民事诉讼有所不同,民事公益诉讼的功能更侧重于对国家利益或者社会公共利益的保护;原告资格也不仅仅限于“与本案有直接利害关系”的民事主体;判决结果亦不仅仅具有相对性而具有绝对效力;并且在诉讼过程中,为保障国家利益或者社会公共利益法院的职权主义意识有进一步强化的倾向,这些特点体现的更多的是客观诉讼的性质。从这个角度来看,新民事诉讼法增设民事公益诉讼制度,使得我国民事诉讼的类型就由“主观诉讼”向“主观诉讼客观诉讼兼顾”发展,且随着司法实践的深入,这一趋势将愈加明显并处于进一步深化的过程之中。

2 民事公益诉讼的模式分析及我国模式的确定

确定我国民事公益诉讼模式是探求构建我国民事公益诉讼制度的基础性问题。所谓民事公益诉讼模式,是指民事公益诉讼的指导原则、运行特点及其外在形态的总称。公益诉讼在西方各国历史悠久,最早起源于古罗马,发展到今天,世界上大多数发达国家的公益诉讼制度已日趋完善,尤以美国为甚。“他山之石,可以攻玉”。通过对两大法系公益诉讼理论与实践的系统研究,抽取诉讼模式进行归纳与总结分析,在此基础上,结合我国国情,探究和确定我国民事公益诉讼模式不失为一种可资利用的捷径。
2.1 民事公益诉讼的模式分析
围绕着两大法系公益诉讼制度的发展经验和特点,基于不同的视角和标准,我国学界对民事公益诉讼模式的研究形成了三对六大类的理论体系。

2.1.1 一元启动模式和多元启动模式

以公益诉讼的原告主体为标准,可分为一元启动模式和多元启动模式。所谓一元启动模式,也叫国家诉讼,是指只有国家才有权提起公益诉讼;国家进行诉讼时,一般由检察机关等特定国家机关代表。法国、英国、日本、德国、前苏联等均规定了一元启动模式。所谓多元启动模式,是指法律规定两个或者两个以上主体可以分别单独提起公益诉讼,即除国家公诉以外,其他一些主体也可以提起公益诉讼。其中,有些国家实行两元制,如俄罗斯,规定只有国家公诉机关和社会组织可以提起公益诉讼;有些国家实行三元制,即除国家公诉机关、社会组织之外,个人也可以提起公益诉讼;有些国家实行四元制,如美国,即国家公诉机关、社会组织(团体)、个人和其他相关者(如纳税人)均可以提起公益诉讼。

2.1.2 个人直接起诉模式与前置审查起诉模式

以个人提起公益诉讼是否经有关机关先行审查为标准,可分为个人直接起诉模式和前置审查起诉模式。所谓个人直接诉讼模式,同一般民事诉讼无异,是指由个人以原告身份直接向法院提起公益诉讼,无须任何机关的先行审查批准。所谓前置审查起诉模式,是指个人提起公益诉讼前,应事先告知并要求有关国家机关制止违法行为或者要求该国家机关提起公益诉讼,当该国家机关在法律规定的期间内(一般为60日)拒绝或者怠于提起诉讼时,个人方可以自己的名义提起公益诉讼。较之于个人直接诉讼模式,前置审查起诉模式有利于行政机关利用职权纠正违法行为,也可对个人滥用公益诉讼予以控制。一般地,大陆法系国家多采取个人直接起诉模式,而英美法系国家多采取前置审查起诉模式。

2.1.3 事后追惩式诉讼模式和事前预防式诉讼模式

以损害国家利益或者社会公共利益的违法行为是否已经发生为标准,可分为事后追惩式诉讼模式和事前预防式诉讼模式。所谓事后追惩式诉讼模式,顾名思义,是指只有当违法行为客观上已经发生时,原告才能启动诉讼,其目的在于实行事后制裁,使违法行为人停止侵害以恢复国家利益或者社会公共利益,并赔偿损失。世界上大多数国家多采取此种模式。所谓事前预防式诉讼模式,是指在事后追惩式诉讼基础上,同时对于预期将来可能发生的、且尚未有结果的违法行为,也可以提起诉讼,如美国的公益诉讼即属于这一类型。