关于印发全国防盲治盲规划（2012-2015年）的通知
卫生部 中国残疾人联合会
关于印发全国防盲治盲规划（2012-2015年）的通知
卫医政发〔2012〕52号
各省、自治区、直辖市卫生厅局、残联，新疆生产建设兵团卫生局、残联：
为进一步全面推动我国防盲治盲工作，满足人民群众眼保健服务需求，保障人民群众身体健康，在我国实现“2020年前消除可避免盲”的目标，我们组织制定了《全国防盲治盲规划（2012-2015年）》。现印发给你们，请遵照执行。
卫生部 中国残联
2012年7月27日
全国防盲治盲规划（2012-2015年）
一、现状和问题
盲和视力损伤严重影响人民群众的身体健康和生活质量，加重了家庭和社会负担，是重大的公共卫生问题。1999年，世界卫生组织和国际防盲协会提出“2020年前消除可避免盲”的防盲治盲全球性战略目标，到2020年要在全球消除包括白内障、沙眼、河盲、儿童盲、屈光不正和低视力导致的可避免盲，我国政府做出承诺并积极参与实现这一目标。
“十一五”期间，我国政府高度重视防盲治盲工作，通过制定实施防盲治盲规划、建立防盲治盲工作体系和开展防盲治盲项目，大力推动此项工作，取得显著成绩。目前，我国已基本形成国家、省（区、市）以及部分地（市）的防盲治盲管理和技术指导体系，并通过组织实施“中西部地区儿童先天性疾病和贫困白内障患者复明救治”、“视觉第一中国行动”和“百万贫困白内障患者复明工程”等项目，进一步提高了白内障手术的覆盖率，加强了基层眼保健网络和防盲治盲队伍的建设。目前我国94%的县医院可以开展眼科医疗服务，其中84%的县医院可以开展白内障复明手术，为建立我国防盲治盲长效工作机制奠定坚实基础。此外，每年6月6日在全国范围内举办“爱眼日”宣传活动，也营造了全社会爱眼护眼的良好氛围。2010年，我国百万人口白内障手术率（CSR）已经达到900，白内障盲人数量显著减少。
虽然防盲治盲工作在过去的5年中取得显著的成绩，但是目前仍面临巨大挑战。我国仍然是世界上盲和视力损伤最严重的国家之一，还存在眼科医疗资源总量不足、分布不均和质量不高，基层眼保健工作薄弱、信息系统不完善等问题。此外，各级政府对防盲治盲工作重视程度、群众防盲治盲意识还需要继续增强，在全国范围内实现“2020年前消除可避免盲”的目标，任重道远。
二、指导思想和工作原则
（一）指导思想。坚持以人为本，将逐步消除可避免盲、提高人民群众的眼健康水平作为开展防盲治盲工作的出发点和落脚点。以深化医药卫生体制改革为契机，以“2020年前消除可避免盲”为目标，按照《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》和《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》要求，全面加强眼科特别是县级综合医院眼科服务能力建设，构建布局合理、功能完善的眼保健服务网络，满足人民群众眼保健服务需求。
（二）工作原则。坚持政府主导、多部门协作、全社会参与；将防治主要致盲性眼病与加强眼科服务能力建设，特别是基层眼科服务能力建设相结合，推广眼科适宜技术，逐步建立防盲治盲长效工作机制；立足国情，明确工作目标，分步实施、分级负责，确保各项工作措施取得实效。
三、工作目标
到2015年底，争取达到以下目标：
（一）完善防盲治盲网络。
1.国家、省、市三级防盲治盲工作网络进一步健全，服务能力进一步提高。
2.设有眼科或具有眼耳鼻喉科医师的县级综合医院达到全国县级综合医院总数的90%以上，其中85%的县级综合医院眼科能够开展白内障复明手术。
3.基本形成适合我国国情的防盲治盲工作模式。基层医疗卫生机构能够对主要致盲性眼病进行初步筛查并及时转诊。
（二）加强防盲治盲人员队伍建设。建立国家级和省级防盲治盲管理人员和专业技术人员规范化培训制度。各省省级防盲治盲管理人员全部接受规范化培训。
（三）防治主要致盲性眼病。
1.继续开展白内障盲的防治工作，到2015年底全国CSR达到1300。全国创建600个白内障无障碍县（区）。
2.根治致盲性沙眼。
3.医疗机构普遍重视糖尿病视网膜病变和青光眼的早期筛查和早期治疗，加强健康教育，社会公众防治意识进一步提高。
4.医务人员对早产儿视网膜病变防治的知晓程度进一步提高，降低早产儿视网膜病变发病率。
5.落实《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》，在城乡居民健康档案管理、0-6岁儿童健康管理和老年人健康管理中开展视力检查。
（四）开展低视力康复工作。在省级残疾人康复机构建立“低视力康复中心”，为50万名低视力患者免费配用助视器，培训低视力儿童家长20万名。
四、主要工作内容
（一）进一步建立完善防盲治盲工作网络。
1.把防盲治盲工作纳入国家、省级卫生工作和残疾人工作规划，统筹安排，加强领导，增加投入。
2.加强国家级、省级、设区的市级防盲技术指导组的能力建设，发挥其组织管理和技术指导作用，协助卫生行政部门开展基层眼科业务指导、专业人员培训、信息收集等工作。卫生行政部门对防盲技术指导组的工作情况实施绩效考核评估。
3.加强县级综合医院眼科能力建设，发挥其作为基层防盲治盲技术指导中心的作用。鼓励城市三级医院眼科、眼科医院与县级综合医院眼科建立紧密的合作关系，通过技术指导、人员培训等方式，使县级综合医院眼科具备常见眼病诊治和急诊处理能力，落实双向转诊。
4.开展城市农村防盲治盲网络建设试点工作，以城市大医院优质眼科医疗资源为龙头，以县医院为依托，探索建立适合我国国情的城乡眼病防治工作模式。
5.鼓励社会各界积极参与防盲治盲工作。建立政府主导的合作机制，鼓励非政府组织、民营眼科医疗机构等社会力量参与防盲治盲工作，进一步优化政策，加强统筹协调和资源整合，充分发挥各级各类防盲治盲资源的作用。
（二）加强防盲治盲人员队伍建设。
1.成立国家级、省级防盲治盲培训专家队伍，制定防盲治盲管理人员和基层专业技术人员培训大纲和课程体系，探索建立国家级或区域培训中心。
2.卫生部组织对各省省级防盲治盲管理人员开展规范化培训，各省（区、市）对市、县以及基层相关工作人员开展培训，提高各级防盲治盲管理人员的工作能力。
3.充分发挥眼科专业学协会的专业优势，加强对县级综合医院眼科医师和基层医疗卫生人员的培养和培训，使其能够掌握适宜技术预防、治疗常见眼病。
（三）防治主要致盲性眼病。
1.继续开展贫困白内障患者复明工作，消除新发白内障盲，进一步提高我国白内障复明手术率。建立白内障手术质量评价和术后随访制度，提高手术质量。继续加强白内障手术信息报告工作。
2.继续实施“视觉第一 中国行动”项目三期，开展致盲性沙眼根治工作，力争2015年底在我国根治致盲性沙眼。
3.通过培训，提高医疗机构眼科和相关临床学科专业人员对糖尿病视网膜病变和青光眼的早诊早治能力。开展针对糖尿病视网膜病变和青光眼的健康教育，大力推动早期筛查和早期治疗。
4.进一步贯彻落实《早产儿治疗用氧和视网膜病变防治指南》，对眼科、妇产科、儿科等专业的医务人员开展早产儿视网膜病变防治相关知识培训，对高危患儿进行早期筛查和早期治疗。
5.乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心（站）要认真落实《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》，在城乡居民健康档案管理、0-6岁儿童健康管理和老年人健康管理中开展视力检查，并按照规定做好检查结果的记录。
（四）开展低视力康复工作。
1.各省省级残疾人康复机构均建立“低视力康复中心”，加强“低视力康复中心”服务能力建设。
2.对眼科专业技术人员开展低视力相关知识培训，提高低视力筛查诊断水平。加强眼科医疗机构与低视力康复中心的合作，通过技术指导等方式，提高低视力患者的康复服务质量。
3.对低视力助视器验配师开展培训，推行“一对一”助视器验配工作模式。
4.建立低视力助视器生产供应服务网络，提高低视力患者的生活质量。
5.组织开展低视力康复相关学术交流。普及低视力康复知识。鼓励社会各界广泛参与低视力康复工作。
（五）开展防盲治盲宣传教育工作。发动社会各界广泛开展眼病防治健康教育，根据不同人群特点，以电视、广播、报纸、期刊及网络等群众喜闻乐见和易于接受的方式，普及眼保健知识。充分利用全国爱眼日、世界视觉日、世界青光眼周等健康宣传日开展宣传活动，形成全社会支持、参与防盲治盲工作的良好氛围。
（六）制订基层常见致盲性眼病防治工作指南。
（七）进一步完善白内障复明手术信息报送制度。加强“白内障复明手术信息报告系统”数据库的建设，进一步完善眼科医疗机构信息报送工作制度，做到手术一例，上报一例。
五、保障措施
（一）密切协作，完善政策。各级卫生行政部门、残联要充分认识防盲治盲工作的重要意义和社会属性，与相关部门密切协作，积极制订有利于防盲治盲工作的政策措施，探索建立防盲治盲长效工作机制，加大宣传力度，努力营造全社会关注、支持防盲治盲工作的社会环境。
（二）以点带面，推动落实。各级卫生行政部门、残联要依据本《全国防盲治盲规划（2012-2015年）》（以下简称《规划》），结合本地实际，制订本地区的《防盲治盲规划》，因地制宜地开展工作。注重挖掘、推广辖区内防盲治盲先进工作经验，带动本地区防盲治盲工作有计划、分步骤地达到《规划》要求。
（三）实行目标管理，建立定期评估制度。卫生部负责制订《规划》评价指标及评价方法，对各地实施情况进行督导评估。针对《规划》实施过程中出现的新问题、新情况，卫生部将对有关内容进行调整和补充。各省级卫生行政部门负责制订本地区《防盲治盲规划》评价指标及评价方法，分解任务，落实责任，对本地区工作开展情况定期进行检查评估。
法律思维和道德思维之实证分析与思考——以胡斌交通肇事案为观察视角
张闪闪
2009年度一时沸沸扬扬的胡斌交通肇事案，随着一审法槌落定之声的远去和时间的推移，似乎已渐渐淡出人们的脑海，不再是街头巷尾的热议和茶余饭后的谈资。不过，此案某些东西却潜伏到了每一个人心中，刻录到每一条神经里。作为一个职业法律人，此案留给了我们诸多法律上的思考，值得从法理上进行分析和探讨，本文试图从法律思维和道德思维的角度，对案件作一次分析和思考，以期抛砖引玉。
2009年5月7日晚，被告人胡斌驾驶经非法改装的三菱轿车，与同伴驾驶的车辆严重超速行驶并时有互相追赶的情形。当晚20时08分，被告人胡斌驾驶车辆至文二西路德加公寓西区大门口人行横道时，未注意观察路面行人动态，致使车头右前端撞上正在人行横道上由南向北行走的男青年谭卓。谭卓被撞弹起，落下时头部先撞上该轿车前挡风玻璃，再跌至地面。事发后，胡斌立即拨打120急救电话和122交通事故报警电话。谭卓经送医院抢救无效，于当晚20时55分因颅脑损伤而死亡。事发路段标明限速为每小时50公里。经鉴定，胡斌当时的行车速度在每小时84.1至101.2公里之间，对事故负全部责任。
杭州西湖区人民检察院经认真、全面审查后认为，胡斌违反交通运输管理法规，严重超速行驶，造成了被害人谭卓死亡的重大事故，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第一百三十三条，犯罪事实清楚，证据确实充分，已构成交通肇事罪，应当追究其刑事责任，遂根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十一条之规定，向西湖区人民法院提起公诉。①
检察机关以交通肇事罪名提起公诉后，遭到公众质疑，认为胡斌在繁华地段飙车致人死亡，已构成“危害公众人员的安全”，应该定危害公共安全罪。公众甚至因为检察机关将案件性质定为交通肇事而引发了对公权力和司法是否公正的质疑，产生了金钱收买法律，资本俘虏正义的疑问。
公众与检察机关为何对案件定性产生如此大的偏差？原因可能是多方面的，但是，从两者思维方式的角度讲，很大程度上是因为民众都是基于道德思维，而法律人的思维则是从程序、证据的角度入手思考问题，是一种法律思维。
所谓法律思维，就是按照法律的逻辑来观察、分析、解决社会问题的一种思维方式。一个人选择用法律来思维，他就会把合法性作为第一位的考虑因素，把其他作为第二位的考虑因素。在运用法律思维中，必须遵循一些原则：第一条规则：合法性优先于客观性；第二条规则程序公正优先于实体公正；第三条规则是形式合理性优先于实质合理性；普遍正义优先于个案正义；第四条规则是理由优先于结论；最后一条是法律思维的逻辑线索。② 道德思维，就是首先考虑道德上的善恶因素，将善恶作为评价的标准。
因为法律对职业法律人是有要求的，所以他们不能够像非专业人士那样考虑问题，他们的思维和大众的思维有所不同，他们的背后有一个支撑他的理论。③ 简言之，民众的思考是大众主义的思考，是主要建立在善恶道德基础上的评判；而职业的思考、法律人的思考则是以职业主义为原则，是主要建立在法律、事实和证据基础上的评判。
对于胡斌案，检察机关最终以交通肇事罪提起公诉，从思维方式的角度讲，正是建立在法律思维上的，下面我们就用法律思维的三条规则来逐条讨论，从而对案件本身与法律思维和道德思维有更深入的了解。
第一条合法性优先于客观性。所谓的合法性，就是作出的结论必须与法律的内在逻辑一致，也就是说，结论通过法律的思维方式能够推导出来的。客观性就是作出的结论必须与外在的客观事实一致。最理想的当然是结论既合法又客观，只可惜，在胡斌这个案子里，检察机关作出的结论，即以交通肇事罪起诉与外在的客观事实：民众群情激愤要求以危害公共安全罪起诉之间出现了巨大的反差。
检察机关是迎合民众，做人民满意的公诉人？还是坚守法律思维的底线，认定合法性是至高无上的上帝而虔诚地匍匐在合法性面前？答案是肯定的。检察机关作为法律监督机关，应以事实和法律为依据，力求客观公正，在诉讼活动中，为了发现案件的真实情况，检察官不应站在当事人的立场，而应站在客观公正的立场，不偏不倚地全面收集证据，审查案件和进行诉讼。通过独立的法律思维来维护法律至高无上的尊严和当事人的合法权益。检察机关为人民服务，但不是讨好民众，检察机关有权力作出不被民众所欢迎的结论，只要这个结论是建立在法律事实和程序正义之上的。合法性高于一切，这就是法律思维的特点。
检察机关以交通肇事罪起诉，庭审中被害人诉讼代理人、被告人辩护人对此均不持异议，而一些社会舆论认为胡斌的行为构成以危险方法危害公共安全罪或者过失以危险方法危害公共安全罪。为何胡斌的案子会被民众提高到危害公共安全的程度？他与酒后驾车、超载等行为有何异?南京一起酒后驾车就连撞了9人，这个危害也绝不亚于超速行驶。民众对检察院以交通肇事起诉为何如此群情激愤？从思维的角度讲，主要是民众运用的是道德思维。在这里，人首先被分为好人和坏人，评判者主要用情感去体味和拥抱对象。这种思维使得胡斌处于不利的境地，原因主要有二：一是胡斌作为富商后代，是个有钱人。而在传统中国老百姓眼里，商人都是奸诈的，所谓“无商不奸” ，“富二代”的胡斌难免被众人想像成“骄奢淫逸、惹是生非之徒”。通俗的讲就是不是好人。而肇事者与受害人家属达成的一百多万的民事赔偿费，更让民众产生质疑，认为是金钱战胜了法律，资本俘虏了正义。二是受害者刚巧是名牌大学的毕业生，品学兼优，而不是什么贪官污吏奸商巨贾。这一种身份在朴素的民众心中自然而然成为令人同情的“好人”。当“坏人”杀死“好人”时，民众的关注度和同情度都会上升，对社会贫富悬殊的忧愤不禁渲泄。民众对刑事案件表现出的巨大热情和高度关注，应该说是一件令人欣慰的事情，中国法治国家目标的实现离不开民众的积极参与和推动。但是，正是我们要依法治国，要讲法律面前人人平等，就不能用道德思维去主宰一个人的法律命运，按法治的要求，雷锋和周扒皮没有什么本质的区别，只有有罪无罪之别。
以危险方法危害公共安全罪是故意犯罪，行为人的主观心态是故意，是希望或者放任危害社会结果的发生。检察院根据查明的事实，胡斌平时喜欢开快车，但其认为凭自己的驾驶技术能够避免事故的发生。案发当晚，胡斌在超速驾车过程中未违反交通信号灯指令，遇红灯时能够停车，肇事时没有注意观察前方路面情况而撞上在人行横道上行走的谭卓，撞人后立即踩刹车并下车查看谭卓的伤势情况，随即拨打了120急救电话以及122报警电话，并留在现场等候处理。
这一系列行为反映了胡斌主观上既不希望事故发生，也没有放任事故的发生，对谭卓的死亡，他内心是持否定和排斥态度，是一种过失的心态，因此，胡斌的行为不构成以危险方法危害公共安全罪。
第二条规则：程序公正优先于实体公正。这条规则对于民众来说有点违反常识，不容易接受，而这恰恰是法治国家必须遵循的一条思维准则。胡斌撞死了人，理所当然“一命抵一命”，不判死刑也得是个10年以上有期或是无期的，只要是罪犯得到了严惩，结果顺应民心那就是好的，是公正的，而不去关注程序怎么运行，是否合法，这就是典型的道德思维，民众把法律问题当成道德问题思考了。社会正义首先是制度的正义，而制度的正义首先存在于法律制度的正义。民众的正义是一种丛林正义,梁山好汉式的正义，他不考虑也不受任何程序的限制，这与司法正义是格格不入的，最终只能是造成乱治，司法公正是一种不完美的公正，是一种有限的公正，即以程序正义为前提来追求实体正义。道德思维是一种生活思维，而法律思维是一种技术思维，它存在于一个不同于生活空间的法律空间里。这个空间的三个维度是法律程序、法律职业和法律品质。法律程序是使法律空间区别于生活空间的第一个维度，从诉的提起开始（具体权利要求的设定），经过争议之点在法律意义上的形成（要件事实的确立）、证明和辨论以及上诉等阶段到达判决的确定，具体案件的处理可以视为一个“法的空间”形成过程。程序正象一条人造的渠道，把奔腾的生活之流引导到自己的空间里。这种独特的思维使得完整的“法的空间”得以构成，促使理性和正义的形成。④
我不敢说在胡斌这个案子里，每一道程序完完全全是真相和正义，没有一点受金钱权力、道德舆论影响的痕迹，但是，至少，从程序上来说，从公安机关的侦查到检察机关的审查提起公诉，再到法院的判决，都是按照程序办事的，没有恣意和操纵的行为。“检察官应尽力求真实与正义，因为他知晓，显露他（片面打击被告）的狂热将减损他的效用和威信，他也知晓，只有公正合宜的刑罚才符合国家利益。⑤
最后一条规则：法律思维的逻辑线索，这是法律思维最重要的一条规则。即法律思维必须以权利义务分析做为思考问题的基本逻辑线索,换句话说,权利义务分析应该是一条贯串始终的红线，可以说，法律思维就是权利义务分析。法律问题就是权利义务问题，合法性思考就是通过权利义务的分析对各种行为、利益、请求，期待做出合法性评价。检察机关作为职业法律人，以理性和中立客观冷静地分析犯罪嫌疑人胡斌和原告之间的权利义务，明确他们两者在法律面前是平等的，没有“好人”与“坏人”这些先入为主的观念。凡是被告享有的权利，都予以明确告知和充分体现，诸如申请回避、委托辩护人等，对于被告和原告之间达成民事赔偿协议，作为酌情从轻处罚的情节。对于民众认为即使胡斌是交通肇事，其也有其他特别恶劣情节，检察机关认真对照法律条文，根据2000年11月最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定，交通肇事具有下列情形之一的，属于“有其他特别恶劣情节”，处3年以上7年以下有期徒刑：1、死亡两人或者重伤5人以上，负事故全部或者主要责任的；2、死亡6人以上，负事故同等责任的；3、造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在60万元以上的。因此，胡斌的行为不符合司法解释关于交通肇事罪其他特别恶劣情节的具体规定，根据罪刑法定原则，也不能认定胡斌交通肇事有其他特别恶劣情节。充分保护了被告在法律上的权利，使其接受法律所要求其履行的合法合理义务。
综上可知，之所以在胡斌这个案子里，检察机关与民众在定罪量刑方面会存在反差，主要原因在于两者之间的思维方式不同，检察机关作为职业法律人，更多的是从法律思维的角度考虑问题，而民众更多的是从道德思维的角度来认识问题的。对于民众在这些刑事案子方面所表现出来的关注和热情，应该是值得称颂的，法治社会离不开全体民众的全面理解和积极参与。可以说，法治化这一“化”能否“化”好，市民的总体素质至关重要，但是片面单一的“道德思维”却与法治化的要求背道而驰，因此，有必要引导市民普遍形成“法律思维”的习惯，引导人们把“合法性”作为思考问题的前提，作为判断一切有争议行为、主张和关系的必要标准，只有“法律思维”普遍形成，法治化才不会是“空中楼阁”。民众只有以“理性”作武器，才能使他们的质疑掷地有声，才能起到积极的作用。希望我们的民众在面对类似的问题时，面对争议点时，能保持理性，不至于让道德情怀过于强烈而湮灭了理性的法律思维。
检察机关在处理案子时，要时刻谨守法律思维的逻辑，但除了法律思维外，也应该综合运用道德思维，检察官执法的依据理所应当是法理。但是，俗话说得好，法理不外乎人情，正义的法理本就应该是对情理的合理反映和体现，在对一些疑难问题往往用法律进行评判存在歧义而难以定夺时，情理则往往可以起到至关重要的作用。法律的背后就是生活，生活必有人伦，生活脱离不开芸芸众生的常识常情常理。为司法正义代言人的检察官，一定不可让高墙遮挡睿智的目光，要忠诚的匍匐于合法性的法律思维中，也要深情注视围墙之外生活的沃野，到那里去寻找正义的支撑点。
本案仅是一个职业法律人从法律思维的角度作了一些分析论证，呼唤民众更为理性的思维，也呼唤我们的司法更为公正和权威。
作者单位：嵊州市人民检察院 电话号码057583111379
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