中国银行业监督管理委员会


中国银行业监督管理委员会关于加大防范操作风险工作力度的通知

各政策性银行，国有商业银行、股份制商业银行，各银监局：

当前，银行机构对操作风险的识别与控制能力不能适应业务发展的问题突出。一些银行机构由于相关制度不健全，或者对制度执行情况缺乏有效监督，对不执行制度规定者查处不力，风险管理和内部控制薄弱，大案、要案屡有发生，导致银行大量资金损失。为此，各银行机构必须加大工作力度，进一步采取措施，有效防范和控制操作风险。各银监局要高度关注银行业金融机构的操作风险问题，切实抓好本通知在基层的监管抽查工作。

一、高度重视防范操作风险的规章制度建设。对无章可循或虽有规章但已不适应当前业务发展和基层行实际管理情况的，上级行应进行专门研究，及时制订或修订。对于基层行和有关部门就规章制度建设提出的问题，总行要认真研究，及时解决，不得延误。对有章不循的，要将责任人调离原岗位，并严肃处理。

二、切实加强稽核建设。要不断完善稽核体制，充实稽核力量，加强对稽核队伍的培训，提高政治业务素质。业务主管部门和稽核部门应对业务单位，特别是基层业务单位组织实施独立的、交叉的突击检查，同时，要建立对疑点和薄弱环节的持续跟踪检查制度；总行及相关上级行要对跟踪检查制度的执行情况进行监督和评价，要强调有效性、严肃性和独立性。

三、加强对基层行的合规性监督。对权力过大而监督管理又不到位的基层行，要重点加强监督，促其及时整改；要强加对权力的监管和监控，防止权力滥用和监督缺位。

四、订立职责制，明确总行及各级分支机构的责任，形成明确的制度保障。各级管理人员特别是各行主要负责人和分管的高管人员，要认真履责，敢抓敢管，以身作则。对出现大案、要案，或措施不得力的，要从严追究高管人员和直接责任人责任，并相应追究稽核部门及人员对检查发现的问题隐瞒不报、上报虚假情况或检查监督整改不力的责任。反复发生大案要案，问题长期得不到有效解决的单位，要从严追究有关高管人员和管理人员的法律责任。

五、坚持相关的行务管理公开制度。对薄弱环节要定期自我评估，并请外审机构进行独立评估。要进一步扩大社会和新闻舆论对银行的监督。对已发生的大案，可以披露的，要加强信息披露工作，及时详细介绍整改规划和具体措施，正确引导公众舆论，争取主动。通过公众监督，防止银行懈怠操作风险管理，防止管理人员玩忽职守和滥用权力。各行高管人员要分工合作，一级抓一级，并注意对基层的抽检，到问题多的地方去，深入调查研究，帮助基层解决问题。

六、建立和实施基层主管轮岗轮调和强制性休假制度，并确保这一安排纳入总行及各级分支机构的人事管理制度。要明确具体的操作程序和规定，并由人事部门按照规定就拟轮岗轮调和休假主管的顶替人员预先做好相应安排。稽核部门应对相关的制度安排和执行情况进行有效审计跟踪。

七、严格规范重要岗位和敏感环节工作人员八小时内外的行为，建立相应的行为失范监察制度。稽核部门应就这些岗位、环节工作人员的买卖股票行为建立内部报告制度，要明确具体操作程序和规定。发现有涉黄、涉赌、涉毒、以及未报告的股票买卖和经商办企业等行为的，要即行调离原岗位，并对其进行审计。要及时、深入了解情况，对行为失范的员工要及时进行教育，情节严重的，要依法依规严肃处理。

八、对举报查实的案件，举报人属于来自基层的员工（包括合同工、临时工）的，要予以重奖；对坚持规章制度、勇于斗争而制止案件发生的，要有特别的激励机制和规定。违法、违规、违纪的管理人员，一经查实，一律调离原工作单位，并严肃处理。

九、加强和完善银行与客户、银行与银行以及银行内部业务台账与会计账之间的适时对账制度，对对账频率、对账对象、可参与对账人员等做出明确规定。同时，要改善管理理念，改进技术手段。

十、加强未达账项和差错处理的环节控制，记账岗位和对账岗位必须严格分开，坚决做到对未达账和账款差错的查核工作不返原岗处理。要设立独立的审核岗，建立责任复核制，必要时可由上一级行对指定岗位进行独立审核，并责成原岗位适时做出说明。

十一、严格印章、密押、凭证的分管与分存及销毁制度，坚决执行制度规定，并对此进行严格检查，对违规者进行严厉惩处。

十二、加强对可能发生的账外经营的监控。当日出单要核对，机器打印的出单要全部核对。要探索手工情况下的有效监控措施，以及网点通存通兑中多部门办理业务等情况下向客户验证复检的有效手段。

对新客户大额存款和开设账户，要严格遵循“了解你的客户”（KYC）和“了解你的客户业务”（KYB）的原则，洞察和了解该客户的一切主要情况，了解其业务及财务管理的基本状况和变化；对大额出账和走账，手续上必须按照不同额度设限，分别由基层行双人验核或由上级行独立进行复审、批准。要建立与该客户两个以上主管热线联系查证制度。对老客户也要做到经常抽检稽审，超过一定金额的，应由上一级行和基层行的非直接业务经办专岗进行，并注意与企业的相关热线联系人验证，获得确认。商业银行要对所有客户出账业务的用途进行认真验核，并严格遵循“了解你的客户业务单据”（KYD）的原则，熟悉并审核所有单据和关键栏目，严格把关。对于不配合的企业，要严格审核以前发生的业务，并采取相应的控制措施。

十三、迅速改进科技信息系统，提高通过技术手段防范操作风险的能力，支持各类管理信息的适时、准确生成，为业务操作复核和稽核部门的稽查提供坚实基础。

各银监局应将本通知转发至辖区内各城市商业银行、城市信用社、农村信用社省级联合社、农村商业银行和农村合作金融机构，要求其参照执行。

中国银行业监督管理委员会
二○○五年三月二十二日


犯“隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告罪”目前还不能定罪处刑

作者：赫子竞
E—mail: azure_rose@sina.com


我国刑法修正案（1999年12月25日颁布实施）第一条规定：“隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”
从刑法学理论上讲，要认定某一行为是否构成“隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告罪”，该行为必须同时符合犯罪构成的四要件，即，一，主观上故意要隐匿、或者故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告；二，客观上实施了隐匿、销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告的行为，达到情节严重的程度；三，主体只是一般主体，自然人或单位均可成为本罪行为的实施主体；四，客体上，必须是严重侵害会计管理秩序，并侵害了社会的经济秩序。
由于该种犯罪是行为犯而非结果犯的特点，因此该种犯罪的客观方面是定罪量刑的核心依据。构成该种犯罪，客观方面应同时达到以下条件：1、隐匿、销毁的是会计凭证、会计帐薄、财务会计报告；2、隐匿、销毁的必须是依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告；3、隐匿、销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，必须达到情节严重的程度。这三个条件缺一不可，否则就不构成“隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告罪”。
何为会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，在我国的《会计法》中有明确的规定；哪些是依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，在我国的有关财税法规中也有所规定；但何种情况下，达到“情节严重”的程度，目前我国尚无任何一个权利机构或司法机构作出过解释或规定！这就存在着执法工作无法可依的状态。
2000年3月15日，我国颁布《立法法》明确规定“自2000年7月1日起，”“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”自《刑法修正案》颁布以来，至今，全国人民代表大会常务委员会并未对隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告的“情节严重”作出法律解释。
2001年4月30日，最高人民检察院、公安部制定了《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》，其中第七条规定：“隐匿或者销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐薄、财务会计报告，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：
1、隐匿、销毁的会计资料涉及金额在50万元以上的；2、为逃避依法查处而隐匿、销毁或者拒不交出会计资料的。但此条规定是关于检察院追诉方面，追诉标准必竟不同于定罪量刑、宣判条件。况且，最高检、公安部自2000年7月1日起已无司法解释权，只有法律解释的建议权！因而，该《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》为无效解释。同时，由于最高人民法院自2000年7月1日起也无法律解释权，进而各级人民法院更无权所谓“根据案件事实”，进行随意解释。
我国《刑法》第三条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”即，所谓“罪刑法定原则”。我国《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚，对公民政治权力的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”由此可见，关于犯罪和刑罚方面的法律只有全国人民代表大会及其常务委员会有权制定，其他任何部门均无权制定有关法律或作出解释。全国人民代表大会及其常务委员会没有作出规定的，就不能认定为犯罪，也不受刑罚处罚。
综上所述，虽然我国《刑法修正案》制定了“隐匿、销毁会计凭证、会计帐薄、财务会计报告罪”这一罪名，但由于目前此罪名相应的法律规范体系的疏漏，没有对法定的“情节严重”进一步明确具体含义，导致此罪的规定形同空文，不能发挥法律效力。因而，任何一个法院都不能据此宣判任何一个犯罪嫌疑人此罪名成立！否则，就是没有法律依据的错判！同样也说明，我国刑法体系存在漏洞，急需完善。