论调审分离之调解模式构建

叶文炳


现代法治社会中，法院成了社会关系的交叉点——各种冲突在这里汇集，这就给法院扮演
调停“中间人”角色提供了前提条件，这种调节方式借助中立的法官之公信力，尊重纠纷
当事人处置自身权利之愿望，为公权与私权之最佳结合，既能定纷止争，又可节社会资源
，实在是人类智慧的结晶。由于拥有得天独厚的文化资源，法院调解这种司法制度在我国
如鱼得水，她不仅能及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展，而且越来越发挥无可
代替的作用，但由于我国曾经长期实行计划经济制度以及对法治的相对忽视，法院调解制
度也不可避免地打上了计划经济的烙印，具有强烈的职权主义特点。随着审判方式改革的
进行，人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进，法院调解制度在实践中日益暴露
出它的局限性和诸多弊端，严重阻碍了其作用的发挥，笔者就现行法院的调审合一制度的
弊端和如何重构略陈管见。
一、现行法院调解制度的情形
法院调解，亦称诉讼调解，它是是指对民事案件在人民法院审判组织主持下，诉讼当事人
双方平等协商，达成协议，经人民法院认可，以终结诉讼活动的一种结案方式。其包含两
层意思：一是指一种诉讼活动，人民法院的审判组织在审理案件过程中，对当事人进行法
制宣传教育和思想疏导工作的活动；二是指人民法院依照民事诉讼法的规定进行诉讼活动
，行使审判权，审理结案的一种方式。法院调解具有特殊的司法救济价值。首先，它能够
及时、彻底地解决民事权益争议，保持双方当事人的团结与合作；其次，它有利于提高办
案效率，减轻当事人的讼累和法院负担；再次，它有利于增强当事人和群众的法制观念，
预防纠纷，减少诉讼。因此其广泛地在民事审判实践中适用，并为日本、德国、美国、
英国等国家所推崇(有的国家称之为诉讼和解)。
中国古代，宗法制度决定了私权概念缺乏。在追求和谐人际关系为主流伦理观的传统社会
中，国家视民事纠纷为“细故”小事，甚至认为最好的统治状态就是“无讼”。农业社会
老百姓之间血缘地缘关系枝蔓纠结，私权纠纷自有“中间人”出面调停排解，于是，“调
解”就这样土生土长而且枝繁叶茂起来，随着社会的发展，原来根植于民间土壤中的各种
形式的随意性调解逐渐被一些有组织的既定式的调解所代替。
在新中国建立后我国调解制度发展经历了三个阶段：第一阶段，抗日战争时期马锡五审判
方式就确立了“调解为主”的方针，后历经了六十多年的不断发展和完善，具有浓郁的中
国特色，在国际上被誉为“东方经验”。这时期司法实践中，法院审理的民事案件半数以
上是以调解方式结案，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式，1982年《中华
人民共和国民事诉讼法(试行)》规定民事“十六字方针”中强调民事审判要以“着重调解
”，断而将我国法院调解推向一个新的高峰并适用范围十分广泛，除特别程序、督促程序
、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，包括无效民事行为在内的其他民商事案件都
可以以调解方式解决。然而就在这时候也出现了调解带来的一些问题，无效民事行为中包
括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为，对这类本
应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解，法院调解开始了现了“和稀泥”，给人一种
不依法执法的印象；第二阶段，法院调解出现了一些被认为“不执法，和稀泥”现象后，
全国迎来司法改革的浪潮，随着“民事审判方式改革”，法官们的注意力一窝蜂地转向了
庭审，调解也随之被过分忽略，这时期的主审人员对案件没有特别调解压力和愿望；第三
阶段，一方面随着市场经济的不断深入，诉讼活动也无限制扩大，一时间似乎通过诉讼可
以解决一切纠纷，一切社会矛盾，可以包打天下，在社会开始盛行，这样的后果就是诉讼
急剧上升；再加上法院强调庭审判决，致使法院判决数量的增多，执行难日益加剧，特别
是在全国上下投入巨大的司法资源解决执行难效果并不是很明显，案件又不断上升时，“
公正和效率”成了法院努力的方向，调解也成了解决问题最直接的方法，各地法院纷纷加
强调解工作，有的地方还把调解率作为考核指标；另一方面错案追究制度的逐步实行，更
使法官们对调解偏爱有加。也正因为如此，违背意愿的调解在现行调解制度无约束下也逐
浙江省温州市人民政府


温政发〔2003〕15号

　　

　　
　　温州市人民政府关于印发《温州市人民政府工作规则》的通知

　　各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：
　　 《温州市人民政府工作规则》已经市人民政府常务会议通过，现予印发施行。

　　

　　 二○○三年五月十六日



温州市人民政府工作规则

第一章 总 则
　　 一、为促进市人民政府各项工作规范化、制度化，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，制定本规则。
　　二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。
　　三、市政府实行市长负责制。市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作，按照分工负责处理分管工作，受市长委托负责其他方面的工作或专项任务。
　　四、市政府组成人员及各部门负责人要切实加强自身建设。加强学习，与时俱进；牢记宗旨，执政为民；恪尽职守,敢于负责；求真务实，注重实效；廉洁自律，艰苦奋斗；顾全大局，团结协作。
　　五、市政府各部门要依照法律法规行使职权，进一步转变职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政质量和效率；要认真落实市政府年度工作安排布局，切实贯彻市政府各项工作部署,并在年中和年末向市政府报告执行情况，市政府办公室适时作出通报。
　　 第二章 科学民主决策程序
　　六、市政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。
　　七、国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的政策措施、重大项目、规范性文件等重大决策，由市政府全体会议或常务会议讨论决定。
　　八、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，应以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门和县（市、区）的，应事先征求意见，充分协商；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
　　九、市政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
　　 第三章 依法行政要求
　　十、依法行政是实施依法治国方略，建设社会主义政治文明的重要内容和必然要求。依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。
　　十一、市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，依照法律法规，适时制定规范性文件，对不相适应的及时予以修改或废止。
　　十二、各部门制定的规范性文件，必须符合法律法规和国家的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的规范性文件，应由相关部门联合制定或由市政府制定。部门的规范性文件要报市政府及市政府法制办公室备案，由市政府法制办公室审查并定期向市政府报告。
　　十三、严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法办事、严格执法。市政府法制办公室要定期向市政府报告行政执法错案情况，分析原因，总结教训，改进工作。
　　 第四章 行政监督
　　十四、加强对行政机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。
　　十五、市政府及各部门要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作，认真落实审议意见；接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议；按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督。
　　十六、要加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律法规的规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为；各地政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。
　　十七、要接受舆论和群众的监督，对反映的重大问题，各部门要积极主动地查处和整改，并向市政府报告。市政府及各部门要及时发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。
　　 第五章 会议制度
　　十八、市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议制度。
　　十九、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市政府组成部门的各委员会主任、各局局长组成。由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集。主要任务是：研究部署市政府的重要工作。市政府全体会议一般每半年召开一次。
　　二十、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成。由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集。主要任务是：讨论决定市政府工作中的重大问题。市政府常务会议一般每月举行一次。
　　二十一、市长办公会议由市长、副市长、秘书长、副秘书长、办公室主任、办公室副主任和有关部门主要负责人出席。由市长或市长委托负责常务工作的副市长主持召开。主要任务是：交流沟通情况，研究确定市政府阶段性工作。市长办公会议一般每季度举行一次。
　　二十二、市政府专题会议由市长、副市长、秘书长或市长、副市长、秘书长委托副秘书长、办公室主任、办公室副主任主持召开，根据议题内容，分别召集有关部门负责人出席。主要任务是：研究协调市政府工作中的一些专门问题，处理具体业务工作。市政府专题会议根据需要不定期召开。
　　二十三、市政府全体会议、常务会议和市长办公会议的议题由市长或市长委托负责常务工作的副市长确定，专题会议的议题由分管市长或秘书长确定。会议纪要由会议主持人签发。
　　二十四、市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。各部门召开的会议，不得要求县（市、区）政府负责人出席，确需出席的须报市政府批准。
　　 第六章 报告通报制度
　 二十五、市政府坚决维护市委的领导，及时向市委报告重大问题，包括事关全市经济社会发展全局和人民群众根本利益的重大举措、重大项目和重点工程等，坚决贯彻和落实市委作出的各项决策。
　　二十六、市政府依法向市人大及其常委会报告工作并接受监督，对本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，提请市人大及其常委会审议，认真执行市人大及其常委会的决议、决定。
　　 二十七、市政府同市政协建立经常性的联系制度，通报政府工作情况，就有关国计民生的重大问题、改革发展中的重大举措以及群众关心的其他重要问题征求意见，积极支持市政协履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。
　　 第七章 公文审批
　　二十八、各部门、各县（市、区）政府报送市政府的公文，应符合《国家行政机关公文处理办法》的规定，由行文单位的主要负责人签发，经市政府办公室统一收文后，按规定呈送市政府领导审批。除市政府领导直接交办的事项外，各单位不得直接向市政府领导个人报送公文。市政府领导不直接审批未经市政府办公室登记的公文。
　　二十九、报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办单位的主要负责人要事先主动协商，如不能取得一致意见，在报送的公文中一并明确说明。
　　三十、对需要请示市政府或需要市政府转报上级政府批准的事项，各部门、各县（市、区）政府应抓紧做好前期工作、及时报送，给市政府留有研究、决策的时间,一般事项不得少于两周，紧急事项不得少于3个工作日。需要部门会签的公文，有关部门应在7个工作日内办结。
　　三十一、市政府发布的决定、命令和规范性文件，向市人大及其常委会提出的议案，任免人员，由市长签发。
　　三十二、以市政府名义发文，一般由分管副市长或秘书长签发，涉及其他副市长分管工作的，经有关副市长会审后再签发；属于重大的问题，送市长或市长委托负责常务工作的副市长签发。文件主批人应明确签署意见，其他审批人也应签署具体意见。
　　三十三、以市政府办公室名义发文，由相关的副秘书长、办公室副主任签发。其中内容重要、涉及面广的，由秘书长或办公室主任签发；文内注明经市政府同意的，须送秘书长或分管副市长、市长签发。
　　三十四、市政府及各部门要进一步精简公文。部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文。
　 　第八章 作风纪律
　 三十五、市政府领导要加强学习，努力学习理论、科技、法律知识和各项业务知识，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识、丰富新经验。
　　三十六、市政府领导要深入基层，考察调研，了解情况，指导工作，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从。市政府领导及各部门负责人，每年要有2至3个月时间下基层调查研究，并建立基层调查研究联系点。
　　三十七、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，做好处理工作。
　　三十八、为集中精力研究处理政府工作中的重大问题，除市委、市政府统一组织安排的重要会议和重要活动外，市政府领导一般不出席各部门、各地方组织召开的会议，以及所安排的庆典、颁奖、剪彩等事务性活动。各部门、各地方不要邀请市政府领导出席会议和事务性活动，确有需要，应当提前一周报告市政府办公室。市政府办公室要从严掌握，统筹安排。
　　三十九、各部门、各县（市、区）政府要及时向市政府报告重要情况和重大事件；超越本部门职权范围的重大问题，要按规定程序及时向市政府请示。市政府组成人员和县（市、区）政府主要领导离开温州外出，应事先向上级领导报告。
　　四十、市政府组成人员及各部门负责人要增强服务观念，强化责任意识，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不予办理；严格遵守上级有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受部门和地方的送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。