浅议提高立法质量方略
一、关于审查前置问题探析
从广义角度看，对法的审查是一个动态的过程，从法的颁布实施到法的废止失效全过程在严格意义上讲均处于这种状态。将审查的重点阶段放在立法过程中还是放在法实施以后直接影响到立法的质量。本文所讲的审查是从狭义的角度引用的，源于《立法法》的规定,专指在立法这一特定过程或者阶段即在法公布实施前的审查。
立法法第六十三条第二款、第三款规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。这是立法法中唯一关于审查前置的规定。其他如第八十九条、第九十条规定的都是备案和后置审查制度，是救济程序。对规章的审查程序没有明文规定具体的操作方法，只在第九十二条明确由接受备案的机关自行规定如何审查，这是不妥的。
法一经颁布、实施就会在各自的权限范围之内生效，具有普遍的约束力。一部适当的、无瑕的法能够有效地维护社会的公共权益，促进社会公序良俗的建立，同时也能够充分地保护公民的合法权益。反之，法如果有瑕疵就会影响其权威性，有害于其效能的发挥，有时客观上也对执法者与守法者的权益造成损害。如：盐业管理方面。国务院1990年3月2日颁布实施的《盐业管理条例》和1996年5月27日颁布实施的《食盐专营办法》中均没有规定盐业管理人员可以行使检查权。《行政处罚法》第三十六条规定：除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。江苏省人民代表大会及其常务委员会没有就此制定地方性法规，授予盐业管理人员检查权，（有许多省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会已经制定了盐业管理方面的地方性法规，如：天津、辽宁、内蒙古、浙江）但江苏省人民政府却以政府令的形式规定盐业管理人员可以行使检查权，属立法法第八十七条中规定的超越权限立法的情形。
最近，我县就发生了一起盐业管理人员因依据省政府令行使检查权而被检察机关立案侦查的案件。在此之前，被检查的人却因涉嫌妨害公务罪被公安机关刑事拘留，后才销案。当然，由于此种现象属立法中存在的问题，很难将责任归咎于哪一个人或哪一个单位，追究有关人员的刑事责任是比较困难的，但是，我们据此可以初识立法质量对执法者、守法者所产生的影响，是立法的尴尬为执法者挖掘了这个陷阱，同时也侵害了守法者的合法权益。所以，提高立法质量的意义并不仅在于立法的本身，而且在于法能为广大守法者所接受并自觉地遵守，执法者依法行事而不会出错。审查是提高立法质量的一个重要方法，立法过程中将审查前置可以有效地提高立法质量。首先，主观上有利于提高立法者的责任感。保证立法质量是立法者的第一要务。立法中存在瑕疵是不可避免的，立法者应尽最大努力予以克服，不能将保证立法质量的责任转嫁给执法者和守法者，由他们来承担因立法质量问题而引起的各种不良法律后果责任。否则，执法者在执法前首先必须对自己的业务法律规范进行全面的审查，再根据《立法法》的规定和法的一般原理判定自己应当执行哪些法和法条，不能执行哪些法和法条，这显然和我国当前执法队伍素质的现状相失衡，也违背了立法的宗旨。其次，客观上有利于提高立法质量。在我国的立法体系中，除法律、行政法规以外，其他法不同程度地均具有一定的部门法、地方法的色彩。为了部门、地方的利益，立法者经常有意或无意的忽视了其他法的规定，而且立法者往往就是受益者，立法者为自己设定权利义务，例如:2002年8月21日教育部第12号令颁布的《学生伤害事故处理办法》当时就受到社会各界人士的质疑,看法各异,有的人表示理解,但更多人认为：一、《办法》规定学校不承担临时监护责任有违法律原则；二、条款过于笼统，忽略了具体情况；三、教育部无权规定民事责任；四、行政约束过多会对司法造成不合理引导，法律制度不完善使得对行政部门缺乏约束；五、《办法》只能作为参考，对办案影响不大。这样的法不经事前审查就颁布实施，其结果是可想而知的。所以，审查前置是必要的程序，是提高立法质量的重要方略。
鉴此，对《立法法》提出如下修改建议：删去第六十三条第二款、第三款，第九十二条。在第五章适用与备案中增设七十八条：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章在公布前应当按照本法第八十九条规定报接受备案的机关进行合法性审查，接受备案的机关应当在受理之日起四个月内予以答复。修改后的条文次序重新依次编排。
二、法的公布查询制度探析
法的公布乃是法的制定之尾，法的实施之初，将法的公布查询制度放在立法阶段进行探讨有其一定的科学性。
立法之现实意义应当体现在守法方面，即法能够为守法者自觉遵守。守法的前提即是懂法，懂法就必须学法，学法又以有法为基础。现行的法律规范浩如烟海，并且处于一个不停地制定、修改、废止的动态过程中，法为人们知悉的广泛性与及时性均受到严重的影响，莫说一个普通公民，就是专业的执法者也常常为此所困挠，有许多法处于找不着、买不到、看不见的状态。不知有法的存在，对守法者来说，当然谈不上遵循，对执法者而言也无法予以严格地执行，法的实施处于临时“真空”境界，有法如无法，违法概率上升是一种当然性的趋势，尤其在那些不违背社会公秩良俗，专业性比较强的领域，这种趋势会表现得比较明显。同时，因法具有时效性，那些“自公布之日起生效”的法律规范以及就同一方面先后有两个不同规定的法律规范，前文规定为违法而后文规定为不违法，或者前文规定为不违法但后文规定为违法，生效日期无形中起到了“分水岭“的作用。在生效之日处理的行为从法律意义上讲应当严格依照法律规范的时效规定和溯及力作出处理，但由于受法的这种宣传、实施的迟滞性影响，有些本不应以违法论处的行为被当作违法行为处理了，有些违法行为被当作非违法行为处理，这有害于法的严肃性与权威性。
所以，建立法的公布查询制度有其自身的必要性和迫切性。国家应当为每个守法者和执法者提供一个能够方便、快捷地找到法的地方。
《立法法》第五十二条、第六十二条、第七十条、第七十七条分别规定了法律，行政法规，地方性法规、自治条例和单行条例，规章的公布方法，即在立法机关的公报和在全国发行、行政区域范围内发行的报纸上刊登，并规定立法机关公报上的法律规范文本为标准文本。这种法的公布程序本身无可厚非，但是他不能解决法的汇编问题，不能提供查询服务，我们不能要求守法者和执法者每个个体去搜集立法机关的公报和这样那样的报纸，剪辑法律规范文本，来建立自己的法律法规数据库，这样做法既不现实，也不科学，即使是某个基层执法机关也缺乏这样的搜集能力和发展空间。鉴于目前法制宣传落实相对滞后的现状，结合网络建设的高速发展态势，建议全国人大常委会和省、自治区人大常委会设立专门机构，专职从事法律规范的汇编工作，建立网站，向全社会免费提供网上访问查询服务。理由如下：
(一)、按照《立法法》的规定，全国人民代表大会常务委员会，省、自治区人民代表大会常务委员会是接受备案的机关，其它立法机关制定法律规范必须按照规定层级向上述两级人大常委会报备法律规范文本。同时，更主要的是全国人大常委会既是立法机关，又是法实施的监督机关，省、自治区人大常委会具有相应的职能，由这两级立法机关汇集法律规范，建立网站，提供查询服务有现实的可行性，其它机关因缺乏这个职能，汇集法律规范将十分困难，难以完成这项工作。
(二)、目前，提供网上法律查询服务的服务商为数不少。这些网站或者受法律规范来源渠道的影响，或者因经济利益的驱动，多局限于停留在普法的水准上，法律规范更新慢，数据少，维护不到位，缺乏权威性，有时发现已明文规定失效的法律规范仍然汇集其中，未标明失效字样。出售的法律法规数据库软件也种类各别,均不同程度地带有商业炒作的色彩，存在与法律网站相似的弊端，不能承担起向公民提供免费法律规范查询服务的重任，必须建立官方网站，专人维护，以保证法律规范数据的全面性和变动的及时性。
(三)、省、自治区人大常委会和全国人大常委会建立法律规范查询网站切合《立法法》关于立法权限的规定，同时在人员、资金方面也可以得到充分地保障。
鉴此，建议在《立法法》总则中增加一条：
全国人民代表大会常务委员会和省、自治区人民代表大会常务委员会建立法律规范数据库，在互联网上向全体公民免费提供查询服务。
立法机关在法公布前应当报备全国人民代表大会常务委员会和本行政区省、自治区人民代表大会常务委员会，录入法律规范数据库。公布时，在机关公报，全国范围内发行或本行政区域范围内发行的报纸上，全国人民代表大会常务委员会与本行政区省、自治区人民代表大会常务委员会网站上同时刊登和发布。
射阳县人民法院
王 红
射阳县公安局
李学高
湖北省征兵工作条例(2004年)
湖北省人大常委会
湖北省征兵工作条例
(1995年9月26日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过2004年4月1日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第八次会议修订)
第一章 总则
第一条 为了加强国防建设，保障征兵工作顺利进行，根据《中华人民共和国兵役法》和国务院、中央军委《征兵工作条例》以及相关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 征兵是加强国防建设，保卫社会主义祖国的一项重要工作，是全社会的共同责任。保卫祖国、抵抗侵略是每个公民的神圣职责，依照法律服兵役，是公民应尽的光荣义务。
第三条 本条例适用于本省行政区域内平时的征兵工作。战时的征兵工作，依照国务院、中央军委的命令执行。
本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位和组织，户籍在本省的公民以及接兵部队人员，均须遵守本条例。
第四条 全省每年征兵人数、时间和要求，以及适龄女性公民和未满十八周岁公民的特殊征集办法，由省人民政府、省军区依照国务院、中央军委的征兵命令确定。
第五条 征兵和兵役登记工作所需经费，由省、市（州）、县（含县级市、省辖市的区，下同）列入地方预算“兵役征集费”科目。
乡（镇）人民政府、街道办事处的征兵和兵役登记工作经费应当纳入县级年度财政预算。
征兵和兵役登记工作经费，由征兵办公室负责管理，专款专用，接受上级兵役机关和财政、审计部门的监督。
严禁利用征兵工作向适龄公民及其家属收取费用。
第六条 被征集服现役的公民及其家属，应当受到全社会的尊重和国家的优待。各级人民政府和有关单位、组织，应当按规定落实对义务兵及其家属的各项优待；义务兵退出现役后，应当按照国家和本省的有关规定予以安置。
第七条 征兵期间，国家机关、社会团体、企业事业单位和组织招聘录用人员时，应当服从征兵工作的需要。
第八条 各级人民政府应当将征兵宣传教育纳入国防教育和法制宣传教育规划。
兵役机关及各部门、各单位和基层组织应当向公民进行爱国主义、革命英雄主义和依法服兵役的教育，认真做好征兵宣传教育和适龄公民的思想政治工作，鼓励公民依法履行兵役义务。
第九条 完成征兵工作任务成绩显著的市（州）、县人民政府和有关部门，乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位由上级人民政府和兵役机关给予表彰和奖励。
对积极支持、鼓励亲属应征且事迹突出的公民，以及在征兵工作中取得显著成绩的征兵工作人员，由当地人民政府和兵役机关给予表彰和奖励。
第二章 机构和职责
第十条 全省的征兵工作，在省人民政府、省军区的领导下，由省人民政府征兵办公室组织实施。
军分区（警备区）、县人民武装部是同级人民政府的兵役机关，在上级兵役机关和本级人民政府的领导下，依法开展征兵工作。
第十一条 各级人民政府征兵办公室负责办理本行政区域的征兵工作，其主要职责是：
（一）宣传、贯彻执行征兵工作法律法规；
（二）拟定兵役登记和兵员调拨、被装发放、新兵交接和运输、征兵经费分拨等计划方案，并组织实施；
（三）组织有关部门共同做好征兵工作，并对征兵情况实施监督检查；
（四）制定保证新兵政治、文化、身体素质的审查、检查措施，并监督落实；
（五）负责办理从非军事部门直接招收士官的工作。
（六）负责征兵全过程的安全工作及其他有关事项。
第十二条 各级人民政府的有关职能部门，应当按照征兵工作法律法规的规定，认真履行职责，做好征兵工作。
第十三条 征兵工作实行属地管理原则。乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位应当根据县征兵办公室的安排和要求，办理本地区和本单位的征兵工作。
第三章 兵 役 登 记
第十四条 县征兵办公室按照有关规定开展兵役登记工作，公安、卫生、教育等有关部门应当予以协助。兵役登记工作应当在每年九月三十日前完成，国家另有规定的从其规定。乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位承办本地区或者本单位的兵役登记工作。
第十五条 乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位，应当按照县征兵办公室的要求，告示或者书面通知本地区或者本单位的适龄公民按时履行兵役登记手续。
第十六条 全省实行兵役证制度。凡当年十二月三十一日前年满十八周岁的男性公民，应当在规定的期限内到户籍所在地的兵役登记机构进行兵役登记，并领取兵役证。
已经领取了兵役证但未征集入伍的适龄公民，以后每年应当携带兵役证到兵役登记机构进行核验，直至年满二十二周岁止。
因特殊情况不能到兵役登记机构登记、核验的，经兵役登记机构同意，其家属或者所在单位可以代其进行登记、核验。
兵役登记机构应当为适龄公民兵役登记、核验提供方便。
第十七条 兵役证由省人民政府征兵办公室统一印制，县征兵办公室负责签发，乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位负责兵役登记工作的机构负责发放、审核和管理。征兵办公室、负责兵役登记工作的机构、适龄公民和有关部门应当遵守下列规定：
（一）役证不得转借、涂改和伪造，遗失兵役证的，应当及时向发证机关申请补发；
（二）经兵役登记的适龄公民变更户籍所在地或者就业单位，应当及时办理兵役登记变更手续；
（三）对年满十八至二十二周岁的男性公民，在办理就业、就学、申请出境、工商营业执照等手续时，有关部门或者单位应当查验其兵役证，发现没有登记或者没有核验的，不得办理有关手续。
第十八条 乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位，应当按照县征兵办公室的要求，对本地区或者本单位登记的公民，进行目测、病史调查和政治、文化情况初步审查后，依法确定应服兵役、免服兵役、缓服兵役或者不得服兵役，按照规定人数，择优选定预征对象，报县征兵办公室审核批准后，确定当年的预征对象，并通知本人。
第十九条 对已确定的预征对象，县征兵办公室和基层有关单位应当加强管理、教育和考察。
预征对象离开常住户口地一个月以上的，应当向所在基层单位或者组织报告去向和联系办法，并按照县征兵办公室的通知及时返回应征。
第四章 体格检查和政治审查
第二十条 征兵体格检查工作在省、市（州）、县征兵办公室统一组织和协调下，由县卫生行政部门具体负责。
县人民政府应当加强征兵体检站的建设，完善体检设施器材，改善征兵体检站工作环境。县征兵办公室应当加强对体检站的管理，规范体检工作秩序。
乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位应当根据县征兵办公室确定的送检人数，组织应征公民按时到指定的体检站进行体格检查。
第二十一条 征兵体格检查实行医务人员岗位责任制和主检医生负责制。医务人员应当严格按照规定和有关体格检查标准，对应征公民实施体格检查。县征兵办公室应当组织对准备批准入伍的应征公民进行体格抽查和复查。
应征公民应当按照要求参加体格检查，并如实反映健康状况。
第二十二条 征兵政治审查工作在省、市（州）、县征兵办公室统一组织和协调下，由县公安部门具体负责，有关单位和公民应当予以协助和配合，如实提供情况和证明材料。基层派出所和企业事业单位应当为在当地务工经商的非本地户籍应征公民出具现实表现证明。
政治审查工作实行岗位责任制，政审工作人员应当严格遵守政治审查工作的各项规定。
建立和完善征兵政审工作中的逐级政审、联审和互审机制。
第二十三条 参加体格检查和政治审查的工作人员，在从事征兵工作期间，在其单位享受的福利待遇不变。
第五章 审定、交接新兵和接收退兵
第二十四条 乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位，应当向县征兵办公室择优推荐预定新兵。
县征兵办公室应当召集有体检、政审和乡（镇）人民政府、街道办事处及有关单位的负责人、接兵部队负责人参加的定兵会议，对符合征集条件的应征公民全面衡量，择优定兵。
新兵名单确定后，由乡（镇）人民政府、街道办事处和有关单位张榜公布，接受群众监督。
对本人自愿应征并且符合征集条件的革命烈士和革命伤残军人的子女、兄弟姐妹，县征兵办公室应当优先批准其入伍。
第二十五条 正在全日制高等学校就学的学生，本人自愿应征并且符合征集条件的，应当优先批准入伍，入学前户口所在地民政部门按有关规定给予优待；原就读学校按有关规定保留其学籍，退伍后准其复学，并按规定落实有关优惠政策；不愿复学的，入学前户口所在地民政部门按有关规定予以安置。
第二十六条 被批准服现役的应征公民，由县征兵办公室发给《入伍通知书》，有关部门凭《入伍通知书》办理相关手续。应征公民自批准入伍之日起其家属享受军属待遇。
第二十七条 乡（镇）人民政府、街道办事处及有关单位应当向县征兵办公室移交被批准入伍公民的档案材料。县征兵办公室应当按规定向新兵部队移交完整的新兵档案并将入伍新兵花名册抄送县民政部门。
被批准服现役的应征公民，是机关、团体、企业事业单位（含各类经济组织）在职人员的，由原单位发给离职当月的全部工资、奖金及各种补贴。当地另有其他优待规定的，可一并执行。
第二十八条 县征兵办公室应当根据上级征兵办公室的工作计划，做好派人送兵、新兵自行报到或者部队派人接兵的实施方案，严密组织，确保安全，保证新兵按时到达部队。
各级征兵办公室对派人送兵、新兵自行报到和部队派人接兵应当提供相应的工作条件。车站、码头、机场、军供站对新兵乘车（船、机）和中转应当予以保障。
第二十九条 对部队按规定退回的不合格新兵，省征兵办公室按规定核查，并通知市（州）征兵办公室，由原征集的县征兵办公室接收，注销其入伍手续，公安机关应当准予落户，原是机关、团体、企业事业单位在职人员或者院校学生的，原单位应当准予复职、复工、复学。
第三十条 义务兵服现役期间，其家属享受优待金。优待金的标准不低于当地平均生活水平，并随着经济的发展逐步提高。具体办法由省人民政府制定。
第六章 法 律 责 任
第三十一条 应征公民拒绝、逃避兵役登记和体格检查，拒绝、逃避征集的，由乡（镇）人
民政府、街道办事处对其进行批评教育，督促其自觉履行兵役义务，经教育不改的，处以年优待金标准一至二倍罚款。
应征公民拒绝、逃避征集的，从拒绝、逃避征集之日起二年内，国家机关、社会团体、企业事业单位不得对其录用；教育部门取消其报考高、中等院校资格；公安机关不得为其办理出境手续；工商行政管理部门不得为其办理工商营业执照；是在职人员的，所在单位不得为其晋级或者增加工资，并应当给予行政处分。
第三十二条 公民有下列行为之一，责令改正，并可处以500元至1000元的罚款；是在职人员的，可由所在单位给予行政处分；违反治安管理规定的，由公安机关给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）体检时冒名顶替或者隐瞒、伪造病史的；
（二）伪造兵役证或者提供假户口、假年龄、假文凭、假现实表现等虚假证明材料的；
（三）干涉、阻挠公民参加兵役登记、体检和应征入伍的；
（四）包庇、纵容适龄公民逃避兵役登记和逃避征集的；
（五）拒绝、阻碍征兵工作人员依法执行公务，扰乱征兵工作秩序的；
（六）冒充军人身份或者征兵工作人员招摇撞骗的。
第三十三条 征兵工作人员有下列行为之一的，由征兵办公室提出意见，所在单
位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）为逃避服兵役的人员提供方便或者故意把明显不合格人员征集入伍的；
（二）玩忽职守，泄漏征兵工作机密，造成严重影响的；
（三）违反规定，擅自办理入伍手续的；
（四）在体格检查、政治审查和文化考查工作中弄虚作假或者指使他人弄虚作假的；
（五）滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的；
（六）有其他违反兵役法律、法规和有关规定行为的。
第三十四条 单位有下列行为之一的，由征兵办公室会同有关部门责令改正；经教育不改的，给予通报批评，并由其上级主管部门对直接责任人和主要负责人给予行政处分：
（一）不按规定组织公民进行兵役登记的；
（二）隐瞒适龄公民人数或者拒绝完成征兵任务的；
（三）不实施或者不配合有关部门对应征公民进行体格检查、政治审查或者提供虚假证明材料的；
（四）收取应征公民及其家属费用的；
（五）阻挠适龄公民参加兵役登记、体格检查或者应征入伍的；
（六）违反本条例第十七条第(三)项、第三十一条第二款规定的。
被处分的单位应当承担的征兵工作任务，被处分后仍应当按规定如期完成。
第三十五条 应征公民入伍后逃离部队，经所在部队、兵役机关和地方有关部门教育仍不归队，被部队除名的，当地人民政府应当取消其家属的军属待遇，收缴全部优待金，并按本条例第三十一条的规定处罚。
第三十六条 本条例规定的行政处罚，由县兵役机关提出意见，报县人民政府决定后实施。
第七章 附 则
第三十七条 本条例自2004年5月1日起施行。